п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба[4].
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия "конституций" и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов "Конституции" Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации[5].
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти[6].
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[7].
Как отмечает Н.В. Михайлова, несмотря на то, что по конституции все субъекты равноправны, на практике они обладают различным статусом: "разностатусность и равноправие – две противоречивые нормы. Разностатусность не вступает в противоречие с частью 4 статьи 5 Конституции, закрепляющей равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Но одно дело быть равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, другое – иметь равные права, равный объем полномочий. Следовательно, таким же фактом, как разностатусность субъектов Федерации, является и их неравенство… Если абстрагироваться от положений Конституции, и обратиться к жизненным реалиям, не трудно увидеть, что конкретные типы субъектов Федерации отличаются от других не только названием (формально), но и качественными характеристиками и престижем. Например, республики заняли такую нишу в иерархии субъектов Федерации, когда по отношению к ним федеральная власть даже в малом не допускает методов воздействия, характерных для унитарного государства, как она это продолжает делать по отношению к другим субъектам Федерации. Это различие бросается в глаза и по внешним признакам (личностные отношения первых лиц страны и субъектов Федерации, уровень бытового и транспортного обслуживания в столице, общий вид и состояние представительств, средства передвижения и т.д.)"[8].
Как справедливо указывает А.С. Федорященко, "ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города) … фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации"[9].
Об этой же проблеме говорит и С.А. Фрейвальд: "Существенной проблемой развития России как федеративного государства является асимметрия ее субъектов, как правовая, так и фактическая. И если правовая асимметрия может и должна быть искоренена, то фактическую асимметрию субъектов Федерации необходимо учитывать при реализации государственной власти в России[10].
3.2. Модели российского федерализма
Как отмечает Н.В. Михайлова, "дискуссионной является и проблема, какую модель федерации мы строим … с начала 90-х годов прошлого века до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей федерализма[11].
Первая модель – это модель кооперативного федерализма.
Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Вторая модель – модель “параллельного” федерализма, главный признак которого – стремление к сужению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти.
Третья модель – стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства.
По нашему мнению, в последние годы Россия склоняется к третьей модели.
Это выражается, в частности, в сфере налогов, где, например, сократилась доля НДПИ, оставляемая регионам, был отменен налог с продаж, доходы от которого зачислялись в региональные бюджеты.
В результате большинство регионов не имеют достаточной собственной налоговой базы для выполнения своих полномочий и полностью зависят от федерального центра. В то же время регионы-доноры не имеют достаточных стимулов для дальнейшего роста, т. к. значительная часть образующихся излишков у них отнимается.
"Финансовые взаимоотношения регионов и центра в России сложны и запутанны. Деньги с территорий поступают в федеральный бюджет для достижения общегосударственных целей. Зачастую получается, что налогов, которые остаются в субъектах, не хватает для решения социальных задач, стоящих перед региональной и местной властями. В этом случае деньги из федеральной казны начинают движение вниз", - пишет В. Лавровский[12].
Также тенденция к централизации выражается в отмене прямых выборов глав регионов и их утверждению региональными парламентами по представлению президента РФ, что сильно снижает уровень независимости региональных элит. .
Также начался процесс ликвидации так называемых "матрешечных" субъектов путем объединения областей и сходящих и их состав автономных округов в единый субъект.
Симптоматичным является и отказ от подписания нового Федеративного договора с Республикой Татарстан, одной из самых самостоятельных.
Однако тенденцию к чрезмерной централизации нельзя признать положительной. Проблему разного уровня развития регионов (что в конечном итоге является одной из основных причин распространения идей сепаратизма) она не решает.
Как справедливо отмечает С.А. Фрейвальд, "лекарством" от "болезни" асимметрии, как нам представляется, должна стать правовая эмансипация регионов, расширение полномочий субъектов Федерации, усиление их ответственности. Это приведет (и, как показывает практика зарубежных государств, действительно приводит) к тому, что территории получают от центра более высокий уровень автономии - в обмен на отказ от сецессии, на сохранение государственного единства и общих правил политической игры… Нужен переход на новые принципы федеральной поддержки регионов, отказ от практики государственного протекционизма, порождающей опасную тенденцию в регионах, суть которой заключается в том, что "бедным быть выгодно"[13].
Такая новая политика потребует крупномасштабного перераспределения государственных ресурсов на новых принципах возвратности, конкурсности, адресности, тщательного контроля и мониторинга за использованием выделенных средств, федерального и регионального софинансирования инвестиционных программ. Наряду с необходимостью федеральной поддержки наиболее кризисных территорий, целесообразно осуществить маневр по стимулированию саморазвития субъектов Федерации, городов и административных районов на основе поддержки региональных "точек роста".