В частности, что такой подход особенно необходим для северных регионов России, учитывая их климатическую специфику и потенциалы экономического роста.
Суть различий в подходах к реализации межправительственных отношений в других странах и в России состоит в том, что в нашей стране эти отношения строятся по иерархической линии простого соподчинения, в развитых федерациях суть межправительственных отношений состоит в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур.
Можно констатировать, что в России пока очень слаба практика "межправительственных отношений" в каноническом понимании, а именно согласование интересов и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето и т.д.). Между тем, в других странах четко оформлены институциональные формы межправительственных отношений и соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные учреждения, создаваемые федеральным правительством и правительствами провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон.
В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера вообще выводится из поля совместного ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов совместного ведения в сфере недропользования.
Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости ("сырьевых регионов"). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят сложную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. Важна и проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов
В сфере недропользования полномочия субъектов (на территории которых и расположены месторождения) весьма ограничены; полномочия же федерального центра необоснованно расширены. Кроме того, нет четкого распределения доходов, полученных от платежей недропользователей; большая часть этих доходов направляется в федеральный бюджет, а не в региональный.
Серьезной проблемой является также и широко обсуждаемая в последние года концепция природной ренты, сущность которой заключается в дополнительном налогообложении ресурсодобывающих компаний.
Изъятие природной ренты означает диспропорциональное налогообложение секторов, связанных с добычей сырья.
При разделе рентных доходов необходимо в большей степени учитывать интересы добывающих регионов.
Обоснованием этому служит следующее:
■ основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нуждаются в сильной системе государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки при этом явно недостаточны;
■ в северных и восточных районах России накопился огромный массив проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе – отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных "Фондов регионального развития", формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае "территориальная привязка" ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России.
Другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из "выработавших свой ресурс" отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных "тыловых баз" северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д.
Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о "дележе" природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли "временщиков" на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения – только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении.
Как справедливо отмечает Н.В. Михайлова, "острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ"[14].
На первый взгляд, сравнение незрелой практики российского федерализма с его европейскими образцами представляется делом неблагодарным и даже бессмысленным. Ну, посудите сами, каковы основания для подобного сопоставления? С одной стороны, мы имеем общество, застрявшее в состоянии транзита (результаты которого даже сегодня отнюдь не предопределены) и экспериментирующее с федералистскими постулатами как бы поневоле. Градус его гражданственности таков, что основная масса населения вообще безразлична к федерализму, а так называемые элиты склонны приписывать ему сугубо инструментальную ценность. В практике федералистской государственности здесь постоянно проступают рецидивы унитаризма, а добровольные договоренности время от времени подменяются откровенным принуждением[15].
С другой стороны, нам противопоставлен социум – в данном случае имеется в виду Европейский союз, – весьма преуспевший в совершенствовании гражданских и правовых добродетелей и в силу этого, как представляется, естественным образом предрасположенный к реализации федералистских рецептов. Присущее федерализму органичное сочетание самоуправления и разделенного правления в Европе работает даже там, где для него пока не созданы необходимые государственно-правовые формы. Федерализация Европейского континента началась не под влиянием злополучных обстоятельств, как в России, но шла вполне эволюционным путем, вызревая исподволь и постепенно. Завершающееся обсуждение общеевропейской конституции стало закономерным итогом политической, культурной, экономической близости причастных к ней стран.
Казалось бы, всякие сопоставления при таком раскладе окажутся не слишком плодотворными. И все же тем, кто высказывается в таком духе, не следовало бы забывать об осторожности, ибо давно известно, что компаративистика на грани провокации – наиболее плодотворная разновидность сравнительного анализа. С этой точки зрения проблемы молодого отечественного федерализма вполне достойны того, чтобы попытаться вписать их в общеевропейский контекст. Тем более, что для Европы федерализм – детище столь же неродное, как и для России, поскольку классических федераций, за исключением Швейцарии, здесь, в общем-то, и не было. Особое место занимает случай Германии, где, несмотря на богатейшую традицию регионального разнообразия, утверждение федеративной системы состоялось только после иностранной оккупации. Федерализм, таким образом, стал инструментом создания в западных частях страны ослабленного, "неопасного" немецкого государства". Что касается прочих экспериментов на этом поприще, то им пока без году неделя; не прошло еще и десяти лет, как Бельгия, а также Босния и Герцеговина оформились в качестве федераций. Иными словами, российско-европейский разговор о федерализме оборачивается диалогом новичков, а раз так, то польза от него может быть несомненная.