Десять лет развития местного самоуправления были трудным периодом. Местное самоуправление переживало тяжелые «болезни роста», причины которых носили и политический, и экономический характер.
Широкую известность приобрели попытки органов государственной власти субъектов Российской Федерации на «договорной» основе отстранить органы местного самоуправления от решения отдельных вопросов местного значения или ограничить самостоятельность муниципальных образований иным образом. Сложно шло становление самоуправления на низовом уровне – организация ТОСов, товариществ собственников жилья.
Хотя по Конституции наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно было сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, на практике этот принцип постоянно нарушался. По данным Института экономики города, средний уровень фактического финансирования федеральных мандатов в 1990-е годы составлял около 35%, особенно тяжелой была ситуация по компенсации льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг и городского общественного транспорта. В то же время, особенно в конце 1990-х годов, снижалась доля местных налогов и собственных доходов в муниципальных бюджетах. В частности, за 1999-2002 годы доля местных налогов в структуре доходов местных бюджетов сократилась с 13 до 5%. Доля местных бюджетов в совокупном бюджете страны также снизилась[7].
Недостаточное финансирование исполнения государственных полномочий и в целом постоянное недофинансирование местного самоуправления стали причиной многих бед местного самоуправления. Для городов, к которым естественным образом тяготели близлежащие сельские районы, это было особенно тяжело. Именно для них сложнейшей проблемой стала необходимость обеспечивать общие стандарты предоставления общественных благ. На этой почве выросли серьезные противоречия.
Теория и практика управления такими сложными образованиями, как городские агломерации - мегаполисы, во всем мире представляет огромную проблему. Объективно здесь необходимы единые требования к управлению городским хозяйством, и в то же время это не повод для сведения функций местного самоуправления практически к нулю. Оптимального баланса между местным самоуправлением и государственной властью в крупнейших городах страны не удалось найти до сих пор, что привело к закономерному разочарованию населения.
2. Реформирование местного самоуправления в 2000-е годы
2.1 Проблемы реформирования
Общей причиной перечисленных выше проблем было нечеткое разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением. Этим и была во многом обусловлена реформа местного самоуправления. Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления предложила принципы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации и между государством и местным самоуправлением, а также в конкретных сферах – от природопользования до межбюджетных отношений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8] закрепил новые принципы организации местного самоуправления, в том числе касающиеся его экономической основы. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие городов. Поэтому в Налоговый[9] и Бюджетный кодексы[10] РФ были внесены изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменение системы межбюджетных отношений.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
2.2 Задачи и сущность ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало самой крупномасштабной реформе системы местного самоуправления за последнее время. Проводимая реформа призвана сделать организацию власти на местах эффективной и отвечающей требованиям современного демократического, рыночного и социально ориентированного государства.
Реформа местного самоуправления затрагивает интересы всех жителей областей.
Новый Федеральный закон закрепил на всей территории РФ двухуровневую систему организации местного самоуправления. Первый уровень - городские и сельские поселения, второй – городские округа и муниципальные районы[11].
Формирование органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях позволяет максимально приблизить их к населению. Это наиболее доступная и понятная для людей власть, которая решает их насущные и жизненно важные проблемы.
Формирование территорий сельских и городских поселений в областях происходит с учетом требований Федерального закона по численности населения и доступности до административного центра, имущественного, экономического, финансового потенциала и существующего административно-территориального устройства, интересов населения, исторических, культурных, национальных и иных местных традиций и особенностей.
Границы территорий муниципальных образований второго уровня – муниципальных районов и городских округов утверждаются в границах существующих муниципальных образований.
Федеральным законом четко разграничены полномочия федеральных органов, органов государственной власти области и органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления отдельных поселений вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им для осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
А органы местного самоуправления муниципального района вправе передать осуществление части своих полномочий отдельным поселениям за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района бюджетам соответствующих поселений.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, данные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления муниципального района или городского округа, если иное не установлено федеральным законом или законом области.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемым местным бюджетам субвенций из областного бюджета.
Законом органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов переданы на исполнение государственные полномочия по социальной поддержке отдельных категорий граждан, по формированию административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по содержанию архивных фондов, по поддержке сельхозтоваропроизводителей и другие.
Экономическую основу местного самоуправления составляют: находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Федеральный закон определил исчерпывающий перечень имущества, предусмотренного для решения вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, которое может находиться в муниципальной собственности. В собственности муниципального образования находится имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. «Излишнее» имущество подлежит перепрофилированию, либо отчуждению.