Как справедливо отмечает В.И. Радченко, «обладая определенными автономными полномочиями, местное самоуправление, его органы выполняют возложенную на него часть государственных функций; местное самоуправление есть разновидность единой публичной власти в государстве, в этом суть и диалектика их взаимодействия в едином целостном государстве».[9]
Местное самоуправление есть необходимое, если не основное, звено в федеративном, многонациональном государстве, без которого реализация принципа федерализма будет утопией.
Осуществляя и реализуя на местах принципы народовластия, население и органы местного самоуправления составляют и являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации, элементом и институтом гражданского общества.
В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (далее Хартия).[10] Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. В ней подчеркиваются прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, в преамбуле отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
Хартия понимает местное самоуправление как «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Эта формулировка, безусловно, представляет собой выверенный компромисс между различными – более «общинными» и более «огосударствленными» – формами самоуправления в Европе. С одной стороны, она подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, то есть defacto суверенитет государства, с другой – право на регламентацию значительной части общезначимых функций, то есть самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но и в нормативно – правовом регулировании.[11] Как точно заметил один из российских правоведов, «провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке… Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в данных государствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями».[12]
Тем не менее не все европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение либеральная критика Хартии.
Этот момент очень важен для нашей страны. Российская Конституция более либеральна в своем понимании местного самоуправления, чем Европейская Хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая – о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный суд решил эту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской Хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты Российской Федерации «не вправе занижать или ограничивать».[13]
В оригинале Хартии речь идет о desaffairespubliques, или publicaffairs, что дословно означает «публичные дела». Это выражение в официальном переводе на русский язык звучит как «государственные дела». К сожалению, российские ученые и политики иногда трактуют ее следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В такой трактовке система разграничения полномочий строится «сверху – вниз», что противоречит принятому европейским сообществом принципу субсидиарности и общим положениям Хартии.
Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 №154 – ФЗ, который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения. Например, закон конкретизирует право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления тем, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (ст. 14 – 15).
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия», а не в системе органов публичной власти, детализирует «государственные гарантии его осуществления» (ст. 1). Тем самым вслед за Конституцией он трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.
В этом законе впервые установлены критерии наделения поселений и других населенных территорий статусом муниципального образования. К муниципальным образованиям могут относиться городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории при условии, что в их пределах осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). Таким образом, собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления, а также устав (ст. 8) являются неотъемлемыми характеристиками муниципального образования.
По действующему законодательству документом, определяющим жизнь в российских городах и селах, является устав муниципального образования. Федеральный законодатель задает «каркас» местного самоуправления, а уже на основе этого «каркаса» уставом регулируются относящиеся к ведению муниципального образования вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участия в их решении населения и многое другое.
Например, статья 6 закона содержит перечень из 30 вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросы предоставления услуг населению (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения и т.п.) и вопросы, касающиеся «физического облика» поселений (регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения и т.п.). Закон дает муниципальным образованиям право рассматривать также иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а кроме того, вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов без дополнительных финансовых и других ограничений. Таким образом, список вопросов местного значения, утвержденный уставом муниципального образования, может отличаться от перечня, определенного федеральным законом.[14]
Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом, соблюдая при этом законность и конституционные принципы. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.
Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.[15]
За прошедший период было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принят и вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, это подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений и дополнений в указанные акты. Например, в Закон 2003 г., несмотря на то, что он еще не вступил в силу в полном объеме, уже 26 раз вносились изменения. В докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что некоторые законы принимаются парламентом как бы «под условием», несмотря на то, что представленные проекты нуждаются в доработке. В одну часть таких законов поправки начинают вноситься почти сразу после их опубликования, другая часть так и остается в незавершенном виде. Наиболее наглядным примером такого «условного» законотворчества стало принятие пакета документов по реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали вносить исправления.[16]