Местное самоуправление, являясь институтом государственного устройства, представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования, поэтому при определении компетенции местного самоуправления уместен тот же подход, который используется Конституцией РФ при определении компетенции государства. Статьи 71 и 73 Конституции РФ говорят о предметах ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно, а ст. 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться через компетенцию конкретного муниципального образования, особенности которого определяют все основные параметры содержания компетенции. [17]
3 Проблема исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Учитывая существенные различия в условиях осуществления местного самоуправления на разных территориях, огромные различия между муниципалитетами разного типа и то, что местные власти по факту отвечают за все, что происходит на территории, попытка ограничить их функции закрытым перечнем приводит к правовым коллизиям и проблемам, существенно ограничивает инициативу местных властей. Кроме того, первые годы реализации реформы выявили целый ряд проблем, существующих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления:
– недостаточно урегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов;
– недостаточная точность разграничения полномочий различных уровней власти по решению «пересекающихся» вопросов ведения;
– несбалансированность местных бюджетов;
– отсутствие объективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения;
– несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;
– проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность их поступления);
– и другие.[18]
Мировая практика предлагает несколько моделейразграничения полномочий, которые отличаются уровнем принятия решений. Наиболее известны среди них централизация, децентрализация и деконцентрация. В целом считается, что передавать «наверх» решение вопросов, непосредственно касающихся жизни местных общин, нецелесообразно. Чем выше заинтересованность не отдельной общины, а общества в целом в реализации конкретной общественной услуги, тем при прочих равных условиях, разумнее ее закрепить за «центром». Существуют и другие критерии оптимизации разграничения полномочий, в частности рекомендуется обязательно учитывать «эффект масштаба» (в общем случае средние затраты на оказание общественной услуги сокращаются с расширением объема услуг).[19]
Одним из базовых принципов разграничения уровней принятия решений в международном сообществе считается принцип субсидиарности. Его истоки следует искать в средневековой социальной философии. Считается, что идею субсидиарности в ее современной трактовке сформулировал Папа Пий ХI в энциклике «QuadrogesimoAnno» (1931 г.): «Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительный (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы в тяжкий вред обществу… потому что естественно целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрушение и поглощение».[20]
Практическое воплощение этот принцип получил во второй половине ХХ века в ряде международных актов, касающихся распределения ответственности между различными уровнями власти, в том числе в Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной и Россией. В отношении федеративного строительства принцип субсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности».[21]
Сегодня федералистское будущее Европы активно обсуждается именно на основе этого принципа. Идеи субсидиарности используются и при укреплении федерализма, и при построении системы отношений между государством и местным самоуправлением, и при разграничении ответственности между государством и обществом.
Деконцентрация не сводится к простому исполнению предписаний вышестоящих органов власти. Ей присущи особые механизмы участия регионов и территорий в выборе оптимальных форм и механизмов реализации решений, принятых в центре. На федеральном уровне могут разрабатываться модельные решения, которые обязательны к исполнению, если органы управления на субфедеральном и местном уровнях не предложили свои механизмы решения проблемы и не утвердили их в установленном законом порядке. К конкретным механизмам, обеспечивающим деконцентрацию, относятся региональные демонстрационные программы (waivers), долевое финансирование, блок – гранты и др.
Сущность демонстрационных программ в том, что ответственность за определение методов и механизмов реализации федеральной политики на определенных условиях передается субъектам Федерации. К таким условиям относятся:
– конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;
– конкретный ограниченный срок их действия (обычно от 3 до 5 лет);
– отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;
– мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.
При этом за федеральными органами власти сохраняется ответственность за выработку целей федеральной политики, определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.
Что касается разграничения ответственности между государством и обществом, то здесь также действует принцип субсидиарности. Зрелое гражданское общество может выполнять функцию саморегулирования через разные механизмы, включая и местное самоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, и различные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную часть традиционных государственных полномочий.
Дискуссия 2001–2002 гг. о разграничении полномочий заставила забыть об академических спорах по поводу федерализма, которые велись на протяжении нескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразность федерализма в России. И в политических, и в научных кругах открыто высказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройства для России не имманентна».
С этим нельзя полностью согласиться. В России существуют и собственные традиции федерализма. Близкие к федерализму идеи высказывал еще один из авторов первого российского проекта Конституции декабрист Н.М. Муравьев. Федералистские требования оформились в идеологии «сибирского областничества» (ХIХ – начало ХХ века), предложивший модель экономической и культурной самостоятельности регионов при сохранении правового единства страны.[22] Однако зарождавшийся российский федерализм не смог преодолеть соблазна использовать энергию движения за национальное самоопределение. На рубеже веков возникла внутренне противоречивая концепция «национально – территориальной автономии», которую большевики потом воплотили в жизнь в качестве оппозиции деникинской «единой неделимой» России.
Но в целом и дореволюционная, и советская системы управления исходили из презумпции правильности решений, принимаемых в центре, и рассматривали региональное и местное разнообразие не как резерв развития, а как помеху, которую надо устранить для общего блага (раньше под «благом» понималось строительство коммунизма, теперь – защита прав и свобод граждан).
На новом этапе становления федерализма в 1990 – е годы проявился своеобразный эффект «пружины», когда столь долго сдерживаемое разнообразие регионов взрывообразно воплотилось в ложно понимаемом суверенитете. В частности, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения между центром и субъектами Федерации привела к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации и к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ в отношениях с Федерацией.