Введение
С переходом в XXI век, началась новая фаза бурных дебатов и политических потрясений, связанных с обсуждением проблем и перспектив развития России, что стало фундаментальным вопросом в отечественной научной литературе.
В частности, сегодня много нареканий на отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления, даже в тех вопросах, которые названы имманентными местному самоуправлению самой Конституцией РФ. При таком положении, представляется абсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо «местных дел», принципиально отличных от государственных. Местное самоуправление в России находится в состоянии формирования, результатом которого должно стать претворение в жизнь функции децентрализации. Однако достичь данной цели возможно только при соблюдении и надлежащей защите прав населения муниципальных образований, в том числе права на общественную безопасность, для чего необходимо создание правоохранительных структур максимально приближенных к населению. Защита прав населения муниципального образования является неотъемлемой чертой местного самоуправления как правового феномена, способного наиболее полно учитывать интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействовать с населением.
Роль местного самоуправления в охране общественного порядка
Полноценное местное самоуправление требует решение вопросов в области охраны общественного порядка. Конституция РФ в ст. 132, устанавливает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное конституционное положение развивается в Федеральном законе, от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяется, как вопрос местного значения и отнесен к ведению муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон, закрепляя за органами местного самоуправления функции общественного порядка, относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а так же осуществление контроля за их деятельностью.
При этом органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории собственными силами. Следовательно, под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные органы, создаваемые на территории муниципальных образований, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции права и свободы граждан, интересы населения, общества и государства от преступных посягательств.
В целях самостоятельного осуществления охраны общественного порядка, а так же ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка приведем в пример Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. №1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» 8. Результаты проведенного эксперимента говорят о том, что муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной задачи.
Определенную сложность представляет определение полномочий рассматриваемых органов. В литературе приводятся две отличные друг от друга модели муниципальных правоохранительных органов.
Первая предусматривает трехуровневую структуру: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации и муниципальные органы охраны общественного порядка. В таком случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня милицией в городах и районах.
Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии.
При таком положении муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам.
На практике, функцию охраны общественного порядка осуществляет милиция общественной безопасности, которая в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. и Указом Президента РФ «О милиции общественной безопасности в РФ» от 12 февраля 1993 г. является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ. Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь, идет о том, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции.
На наш взгляд, становление муниципальной милиции будет непростым процессом. В создании, которой не заинтересованы многие, и в первую очередь – сами представители органов внутренних дел, указывая, что это повлечет перераспределение полномочий между криминальной и муниципальной милицией.
Так как в будущем будет невозможно подчинить себе муниципальную милицию в целях возложения на нее обязанностей, порой не связанных с охраной общественного порядка, что имеет место сегодня. С другой стороны, учреждение муниципальной милиции – это один из этапов реформирования милиции в целом, в ходе которого часть функций и полномочий передаются другим учреждениям. Поэтому, очередная реформа – это, в общем, утеря части полномочий в такой непростой сфере, как охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Статус главы муниципального образования в уставе муниципального образования
Определение правового статуса главы муниципального образования имеет не только теоретическое значение для науки муниципального права, но и практическое для муниципального строительства в целом.
Особый интерес вызывает усиление властных полномочий главы муниципального образования, данная тенденция наблюдается с 1991 года и этот процесс продолжается.
Необходимо отметить что понятие «глава муниципального образования» введено Федеральным законом №154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. Ранее использовался термин «глава местной администрации». Изменения произошли, когда вместо единой советской государственной системы в России были созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, органы местного самоуправления стали в большей степени самостоятельны.
В результате этого процесса главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.
При этом выстроилась и система правовых мер, которая обеспечивает ответственность глав муниципальных образований. Такие изменения требуют анализа вопросов правового статуса главы муниципального образования и определении пробелов в законодательстве.
Правовой основой закрепления должности главы муниципального образования, его статуса и полномочий являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Для совершенствования правовой основы деятельности главы муниципального образования необходимо путем анализа нормативных актов определить оптимальную модель правового регулирования.
Анализ показывает, что для избрания главы муниципального образования проводятся муниципальные выборы, где для повышения эффективности выборов, выборы главы муниципального образования совмещают с выборами депутатов представительного органа муниципального образования.
В данной ситуации возникает необходимость указать в уставе муниципального образования запрет выдвижения своей кандидатуры одним лицом одновременно и на должность главы муниципального образования, и в депутаты представительного органа.
Важным является вопрос о количестве и порядке отсчета сроков возможного замещения подряд соответствующей выборной должности. Анализ ст. 44 Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что наличие выборной должности главы муниципального образования, его статус и полномочия закрепляются и регулируются уставом муниципального образования.
Вполне обоснованно в данной статье закона закрепить требование о наличии в уставе норм регулирующих количество сроков возможного замещения подряд выборной должности одним и тем же лицом. Данная норма может быть диспозитивной или рамочной. Результатом правовой нерешенности этого вопроса может стать злоупотребление властью местными руководителями.
Нерешенным остается вопрос об ответственности исполняющего обязанности главы муниципального образования. В соответствии со ст. 36 Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
Решением в данной ситуации может стать закрепление в уставе муниципального образования нормы ограничивающей круг вопросов решаемых исполняющим обязанности главы муниципального образования и определить его ответственность за принятые решения.