За останні п'ять років питома вага підприємств, які перевищуютьнормативи принаймні по одному параметру (середовищу), в загальній кількості підприємств зросла з 10% в 1996 р. до 30% в 2000 р. Наявність значної кількості підприємств, які перевищують нормативи забруднення, та різні рівні сплати платежів підтверджують існування проблеми неефективності системи примусового стягнення платежів за забруднення довкілля.
Слід зауважити, що з 1999 р. примусове стягнення екоплатежів посилилося після того, як функцію їх зборів було передано від місцевих органів Міністерства екології та природних ресурсів України до Податкової адміністрації. Якщо у 1997 - 1999 рр., за даними Державного комітету статистики України, загалом по країні підприємства сплачували лише 20 - 30 % пред'явлених екологічних зборів, то у 2000 р. - 36 %, а в 2001 р. - 64 %. До речі, фахівці з Держкомстату впевнені в існуванні лінійної залежності між обсягами сплачених екоплатежів та "рівнем підвищення ефективності впровадження економічного механізму природокористування". Крім того, на їх думку, яка видається щонайменше помилковою з огляду на вітчизняну практику фінансування природоохоронних заходів, "щорічне підвищення частки сплати екологічних зборів створює сприятливі умови для здійснення екологічної політики щодо збереження та відновлення ресурсів навколишнього природного середовища" [12, с. 317].
Існує також думка, що плата за забруднення - це по суті вимагання грошей з підприємств, причому вони повинні платити двічі: і за саме забруднення, й за те, щоб знизити або попередити його. Через це видатки на охорону навколишнього середовища виявляються подвійними. При цьому, "у гонитві за отриманням якомога більших коштів в оплату за забруднення, природоохоронні органи недостатньої уваги надають заходам щодо недопущення забруднень" [22, с. 89].
Аналогічна ситуація також із штрафами за екологічні порушення. Оскільки в Україні більшість штрафів за екопорушення встановлюються в абсолютних показниках або ґрунтуються на розрахунку неоподаткованого мінімуму доходів населення, остільки існуюча система штрафів взагалі не виконує своєї екологічно позитивної регулятивної функції. А за висновком експертів Світового банку, "штрафи за забруднення навколишнього середовищ розглядаються частіше як джерела доходу, а не як засоби для боротьби із забрудненням довкілля" [23, с. XVIII].
Серйозною проблемою сьогодення, яка потребує негайного вирішення, є практика фінансування екологічних програм та природоохоронних заходів.
Статистичні дані красномовно свідчать, що протягом 90-х років державні витрати на охорону навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів постійно скорочувались, тоді як надходження від природокористування становлять майже незмінну частку доходів бюджету. Зокрема, в бюджеті 1997 року видатки на природоохоронні цілі склали 0,2% до всіх видатків, тоді як кошти за природокористування сформували 12% його доходної частини. В 1998 - 1999 рр. відбулось подальше скорочення державних витрат на охорону природного середовища та раціональне використання природних ресурсів - у порівнянні з відповідною бюджетною статтею 1997 року вони зменшились до 0,18% усіх видатків, передбачених бюджетом [24, с. 40].
За розрахунками, на охорону навколишнього природного середовища та ядерну безпеку, попередження та ліквідацію надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха спрямовується 11 – 19%від платежів за використання природних ресурсів і збору за забруднення довкілля [25, с. 14]. При цьому фактичні обсяги фінансування значно нижчі за обсяги, які передбачаються у державному бюджеті. Таким чином, з року в рік видатки по розділу державного бюджету "Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека" значно менші від надходжень до бюджету за природокористування. За висновком фахівців Світового банку, в Україні "витрати на охорону довкілля простують шляхом понижуючої тенденції", а за даними Міністерства екології та природних ресурсів в Україні, загальні витрати на охорону навколишнього природного середовища в останні роки зменшились з 21,6 грн. до 18,6 грн. на 1000 грн. ВВП [7, с. 32].
Реалії вітчизняного екологічного управління свідчать, що економічні інструменти по суті виконують роль фіскальних платежів, а функціонування існуючих еколого-економічних регуляторів виступає засобом нагромадження фінансових ресурсів у владних структурах.
Отже, через відсутність нині моделі якісного, ефективного економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності завдаються збитки суспільному виробництву, гальмуються процеси переходу до сталого екологозрівноваженого розвитку економіки країни.
3. ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ СУЧАСНИХ ЕКОНОМІЧНИХ РЕГУЛЯТОРІВ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ
Утвердження економічних (ринкових) підходів до управління природокористуванням у нашій державі означає наукову розробку і практичне впровадження надійних економіко-правових механізмів оздоровлення природного середовища на всіх рівнях господарювання. Причому впровадження економічного механізму регулювання природокористування повинне здійснюватися шляхом не адміністративного тиску, а так би мовити, економічного диктату, тобто створенням таких умов для виробничої діяльності, за яких господарюючим суб'єктам було б вигідним досягнення екологічних цілей. При цьому утвердження економічних підходів до управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища зовсім не означає відмову від адміністративно-правових методів управління, а активно поєднується з ними.
З огляду на еколого-економічну ситуацію в Україні, досвід організації природоохоронної діяльності та обставини господарювання, що складаються під час переходу до ринку, пріоритетним напрямом формування дійової екологічної політики слід вважати фінансово - економічне заохочення господарюючих суб'єктів, які прагнуть знизити обсяги шкідливих викидів і відходів виробництва.
До основних напрямів удосконалення економічного механізму екологічного управління належить модернізація існуючих регуляторів, здійснювана одночасно з розробкою і впровадженням у практику нових ринкових інструментів. З досвіду інших країн знаємо, що своєю дієвістю система екологічного менеджменту зобов'язана, насамперед, ефективності економічного механізму природокористування, який базується на збалансованому поєднанні регуляторів примусово-обмежувального характеру з регуляторами стимулюючо-компенсаційного характеру, - тобто саме в такий спосіб можна забезпечити більш сприятливі умови для природо- і ресурсозбереження, а також для застосування екологічно безпечних технологій та методів господарювання.
Отже, щодо заходів реформування власне економічного механізму екологічного управління в Україні, то доцільно, провести необхідні зміни в методологічній базі вже існуючих економічних інструментів (зборах/платежах за забруднення, екологічному податку, екологічних фондах, штрафних санкціях), а також запровадити нові, більш ефективні регулятори природокористування — такі, як: різні види податкових пільг. пільгових позик, пільгового кредиту, гнучкі екологічні податки на продукт, матеріальне заохочення екологізації виробничої діяльності, диференціацію ціноутворення згідно з екологічним критерієм.
Що стосується збору (плати) за забруднення природногосередовища, то слід визначити наступне.
Доцільно, по-перше, зменшити перелік шкідливих речовин, викид яких підлягає оплаті, з метою забезпечення більш прийнятих практичних умов її виконання. Водночас повинні зрости розміри нормативів збору за меншу кількість забруднювачів, але, насамперед, тих речовин, які є особливо шкідливими або для зниження викидів яких є технологічні та технічні передумови. При цьому чіткій оцінці підлягають ставки збору за забруднення, диференційовані щодо токсичності забруднюючих речовин або їх потенціальної екологічної небезпеки. В окремих випадках для дуже шкідливих речовин, коли технічні засоби не дозволяють здійснювати контроль, слід застосовувати адміністративні методи — вводити заборону на викиди, а також норми ГДВ і ГДК.
Ефективність збору за забруднення залежить не стільки від рівня її диференціації, скільки від вірогідності її початкового розміру. Як відомо, нормативи збору за забруднення природного середовища було розроблено емпірично, на підставі аналізу економічної шкоди, і введено в дію в 1992 р. Еколого-економічні умови, що склалися сьогодні в Україні, вимагають зміни обґрунтування реальних розмірів збору за забруднення.
Треба відмовитися від прийнятого нині розрахункового методу лінійної залежності величини плати за забруднення від обсягу викидів і розміру прибутку підприємства-природокористувача. У господарській практиці зустрічаються випадки, коли відношення величини обов'язкової плати за забруднення до величини прибутку підприємства-природокористувача перевищує 100%, а іноді — навіть 500%. Розуміло, що стягнення плати за забруднення не буде ні відчутним, ні економічно вигідним для таких підприємств, оскільки навіть скорочення викидів не приведе до зменшення суми відрахувань за забруднення.
Слід відмовитися від існуючого методу розрахунку збору за забруднення (відповідно, і екологічного податку), за яким ці кошти відносяться на собівартість продукції, включаються до її ціни і фактично повертаються на підприємство від споживача його продукції. Сьогодні лише при розрахунку збору за надлімітне забруднення кошти стягуються з прибутку. Доцільно встановити порядок відрахування збору за лімітне і надлімітне забруднення саме з прибутку, який залишається у розпорядженні природокористувача.
Доцільно розробити, законодавчо закріпити і впровадити систему заліку в рахунок зборів (платежів) за забруднення тих коштів, які підприємство-природокористувач витратило на виконання природоохоронних заходів. У Росії, наприклад, така система заліку успішно практикується ще з 1993 р. У рахунок виплат за забруднення підприємству зараховується освоєні ним інвестиції: в будівництво пилогазовловлювачів, очисних споруд і мережі каналізації. а також систем зворотного водопостачання; в біотехнічні заходи з меліорації природних водоймищ; у ліквідацію осередків забруднення підземних вод; у протиерозійні та протизсувні заходи; в науково-дослідні роботи в галузі охорони природи. Причому витрати природокористувачів на заходи, які реалізують основні позиції міжнародних угод щодо охорони природи, підлягають заліку в рахунок платежів за забруднення в першу чергу.