Во-вторых, опыт, накопленный в мировом сообществе и в России, свидетельствует о том, что эффективное решение проблем природопользования возможно только при территориальном подходе, тогда как отраслевой подход, считавшийся ранее основным, как правило, не эффективен.
Чрезвычайная сложность и комплексность проблем природопользования, большое влияние окружающей среды на качество жизни населения определяют необходимость нормативного подхода к территориальному планированию природопользования. Такой подход должен обеспечивать взаимосвязь нормативов качества окружающей среды, определяющих уровень жизни населения, с системой конкретных природоохранных мероприятий. Нормативные, или целевые, прогнозы строятся исходя из необходимости достижения некоторого желаемого состояния природной среды во взаимосвязи с другими конечными целями социально-экономического развития в прогнозируемом периоде.
Можно выделить по меньшей мере два методологических подхода, позволяющих решать подобные задачи.
Сущность первого состоит в предварительном расчете экономического и некоторых видов социального ущерба, связанного с загрязнением окружающей природной среды на определенной территории. Сравнивая затраты на природоохранные мероприятия с величиной предотвращенного ущерба, можно получить данные об уровне экономической эффективности затрат на охрану окружающей среды.
Другой подход основывается на том, что при обосновании природоохранных решений необходимо учитывать экономическую, социальную, а также экологическую эффективность мероприятий. Однако такой подход осложняется тем, что единого критерия социально-эколого-экомической эффективности не существует, и в условиях разнообразия региональных условий целесообразно сочетание рассмотренных подходов.
Стратегия решения территориальных социально-эколого-эконо-мических проблем может быть построена путем ранжирования целей социально-эколого-экономического развития региона. Всесторонний учет социально-эколого-экономических аспектов принимаемых решений возможен на основе нормативного программно-целевого подхода, суть которого применительно к решению региональных проблем природопользования сводится к анализу исходного состояния региона, выявлению проблем и формулированию генеральной цели программы, построению "дерева целей" сохранения и улучшения природной среды региона.
Для реализации программы необходимо детализировать ее в виде планов отдельных мероприятий, обеспечения их ресурсами, правил нормативно-законодательной базы и организационной структуры, обеспечивающей выполнение мероприятий.
Экономический механизм природоохранной деятельности
В условиях рынка важнейшую роль играют экономические рычаги охраны окружающей среды. Экономический механизм может включать следующие типы экономического воздействия:
- экологические налоги;
- субсидии;
- системы возврата задатка;
- формирование рынка выбросов;
- принудительные стимулы.
Экологические налоги могут рассматриваться как цена загрязнения окружающей среды. Существуют различные типы экологических налогов.
Налоги на выброс, сброс, складирование загрязняющих окружающую среду веществ. Такие налоги базируются на количестве, качестве выбрасываемых загрязнителей. Налоги на выброс имеют, как правило, наиболее выраженную финансовую цель, цель увеличения инвестиций, направляемых на охрану окружающей среды. Стимулирующая или регулирующая роль таких налогов зависит от величины ставки налога. Увеличение ставок вызывает оппозицию со стороны деловых кругов и требует значительных средств для организации контроля за выбросами и мониторинга.
В Российской Федерации применяются следующие налоги на выбросы:
- плата за выброс загрязняющих веществ в атмосферу в пределах установленных норм;
- плата за сброс загрязняющих веществ в воды в пределах установленных норм;
- плата за размещение отходов в пределах установленных лимитов;
- плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов сверх установленных лимитов.
Очень большое количество видов загрязняющих веществ трудно или невозможно контролировать имеющимися в распоряжении уполномоченных на то административных органов техническими средствами, что снижает регулирующую роль налогов с установленными на них ставками.
Эти налоги следует рассматривать скорее как оплату услуг по уменьшению загрязнения, чем как элементы экономического механизма охраны окружающей среды. Однако применение таких налогов позволяет получать средства на природоохранные мероприятия, расходы за счет конкретных виновников загрязнения.
В развитых странах нашли применение так называемые экологические налоги на продукцию — дополнительные налоги на продукцию, которая загрязняет окружающую среду на стадии производства или потребления. Налоги на продукцию базируются на отдельных характеристиках продукции, например налог на содержание серы в нефти, или на продукцию, например на нефть, на смазочные масла, на одноразовую тару для напитков. Налоги на продукцию имеют как стимулирующую цель, так и цель сбора финансовых средств.
Стимулирующая цель осуществляется, когда увеличение цены за счет налога сокращает потребление продукции, что достигается при эластичности спроса от цены. Доходы от налогов на продукцию могут использоваться для финансирования мер по предотвращению или ликвидации загрязнения, связанного с экологическими характеристиками продукции, или для финансирования других мероприятий по охране окружающей среды.
Дифференцированные налоги могут быть рассмотрены как специальная форма налога на продукцию, комбинирующая положительный и отрицательный добавочный налог — надбавка и скидка к цене — соответственно на загрязняющую продукцию и альтернативную продукцию, экологически чистую или менее экологически грязную.
Административные налоги в основном представляют собой плату за регистрацию продукции и контроль. Уровень таких налогов, как правило, невысок, но они позволяют частично финансировать деятельность администрации, тем самым ускоряя регистрацию и проведение контроля.
Субсидии — это общий термин для различных форм финансовой помощи, которая выступает как стимул для загрязнителя изменить его поведение и которая оказывается фирмам для приведения уровня их воздействия на окружающую среду в соответствие с установленными для них стандартами.
Имеется несколько видов финансовой помощи. Гранты — это не подлежащая возврату форма финансовой помощи, оказываемой загрязнителю, если он обязуется в конкретные сроки принять конкретные меры по уменьшению уровня загрязнения окружающей среды. Льготные кредиты — это кредиты, норма процента по которым устанавливается для предприятий, осуществляющих конкретные противозагрязняющие меры, ниже рыночной.
Налоговые льготы — это ускоренная амортизация или другие формы освобождения от уплаты налогов или снижения налоговых ставок, если загрязнитель осуществляет определенные противозагрязняющие меры.
Система возврата задатка.В системах возврата задатка сумма налога включается в цену продукции, являющейся возможным загрязнителем. Если удается избежать загрязнения среды посредством повторного использования такой продукции или она поступает в системы сбора отходов, следует возврат задатка.
Формирование рынка выбросов. Для повышения эффективности использования средств, направляемых на природоохранные цели как предприятиями, так и из других источников финансирования, в развитых странах используют следующий подход. Нормируют выбросы не по каждому отдельному источнику, а по району, группе близко расположенных предприятий и одновременно обеспечивают торговлю разрешениями на право выброса. Создается "банк" выбросов.
Предприятие, не использующее полностью объем допустимого выброса, может "положить" оставшееся количество выбросов в банк для последующего использования. За хранение в банке выбросов выплачиваются проценты. Наиболее эффективно при этом нормирование выбросов на основе данных об уровне, который может быть утилизирован за счет активности природной среды и не выводит ее в локальных масштабах из состояния устойчивого равновесия.
Принудительные стимулы. Эта категория экономического механизма носит скорее правовой характер, чем экономический, и представляет собой систему санкций и штрафов, применяемых к предприятию-загрязнителю за нарушение правил и стандартов.
Плата за природные ресурсы
Плата за природные ресурсы(землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) взимается:
- за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;
- за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
- на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Плата за природные ресурсы представляет собой расходы природопользователя, связанные с их разведкой, извлечением и использованием, а также на возмещение убытков возникающих из-за экологического ущерба окружающей среде и здоровью людей. При этом она включает в себя две существенно различающиеся между собой составные части.
Во-первых, это плата за право пользованием природными ресурсами, в которой экономически реализуется право собственника ресурсов на получение части прибыли от эксплуатации каждого вида ресурсов. В этом виде платы реализуется абсолютная рента, которая ранее изымалась в федеральный бюджет, не заинтересовывая регионы в эксплуатации природных ресурсов. Данный вид платы формируется исходя из затрат на компенсацию потерь региона и не зависит от финансово-хозяйственных показателей деятельности предприятия. Обычно, абсолютная величина платежа определяется по итогам конкурса (тендера) или увязывается с уровнем банковского процента. На практике в эту плату входит и дифференциальная рента, т.е. стоимостная оценка различий в самих ресурсах, которая влияет на эффективность их эксплуатации. Например, месторождение более благоприятное по горно-геологическим условиям и содержанию полезных компонентов эксплуатируется с большим эффектом, чем месторождение с худшими показателями. Очевидно, что получаемый при этом экономический эффект не зависит от вклада природопользователя и уже только по этой причине может быть изъят. В основе практического применения данного принципа лежит экономическая оценка природных ресурсов, которая может осуществляться по рыночным ценам, замыкающим затратам и другим методическим принципам, которые были рассмотрены выше. Применение перечисленных составляющих платы за право пользования природными ресурсами ориентировано на повышение экономической заинтересованности природопользователей в интенсификации использования природных ресурсов, внедрения новых, более эффективных безотходных и природоохранных технологий.