Эти земства имели достаточно широкую сферу деятельности: предметами их компетенции были самые разнообразные местные нужды (назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталом, устройство и поддержание местных путей сообщения, меры обеспечения народного продовольствия, попечение о развитии местной торговли и промышленности, дела благотворительности, взаимное земское страхование имущества от огня, попечение о построении церквей и школ, попечение о народном здравии, меры по охране скота и т. д.). Решать и даже обсуждать какие-либо политические вопросы земствам категорически запрещалось: это было прерогативой верховной власти.
Органами земского самоуправления были земские собрания, состоявшие из земских "гласных" (депутатов), которых избирали раз в три года тремя куриями (группами) избирателей: крестьяне избирали крестьян, купцы - купцов, дворяне - дворян, то есть лично знакомых и хорошо известных всем людей. Число мест распределялось между куриями соответственно сумме платимых ими налогов.
Аппарат земств был сравнительно небольшим и подконтрольным "гласным".
Земства имели и собственные денежные средства: они имели право облагать население специальным земским сбором. Предметами обложения являлись недвижимость (земля, фабрики и т. д.), а также свидетельства на право торговли. Были и другие источники дохода, в том числе и централизованные поступления из казны (например, на строительство дорог) и частные пожертвования. Трудно сказать, насколько велик был земский бюджет, жалобы на его скудость проходят красной нитью в выступлениях земской оппозиции, но этому источнику верить трудно.
До этого мы говорили о земствах, деятельность которых разворачивалась в сельской местности, где тогда жило абсолютное большинство населения Империи. Но было и собственно городское самоуправление - Думы, избираемые собственниками-домовладельцами. Гласные Думы избирали городскую Управу, с городским Головой во главе. Сфера их компетенции в пределах города была в общих чертах та же, что и у земств в отношении деревни.
Насколько были широки функции земств? С. С. Ольденбург, русский историк, который после революции оказался в эмиграции во Франции и, соответственно, имел возможность сравнивать, утверждал следующее: "Русские земства имели более широкую сферу деятельности, чем сейчас (в конце 30-х годов XX века - А. М.) имеют органы местного самоуправления во Франции".
На первое место в созидательной работе земств выдвинулись заботы о народном образовании и организации медицинской помощи населению. До начала первой мировой войны Россия быстро приближалась к введению всеобщего начального обучения (опережая в этом отношении страны Западной Европы и Америку). Земский врач стал типичным явлением сельской жизни. А ведь ещё в 60-е годы XIX века крестьяне могли видеть врачей только при освидетельствовании трупов да при рекрутских наборах в армию. За сравнительно короткий срок земская медицина приняла совершенно национальный тип общественного служения, исключающего в принципе преимущество богатых и сильных и начала конкуренции на основе личных выгод.
Сейчас мало кто знает, насколько выдающимся явлением русской жизни была земская статистика. Ничего подобного по масштабам не имелось в то время в местной статистике иностранных государств. Главным предметом статистических исследований было крестьянское хозяйство, представляющее тогда (да и теперь, что, к сожалению, мало осознаётся!) основу хозяйственной жизни России.
Помимо всего прочего в начале XX века стали быстро развиваться земская агрономическая и ветеринарная помощь населению, а также кооперация - особенно в период Столыпинской аграрной реформы.
При всём вышесказанном, мы далеки от идеализации земской жизни XIX - начала XX веков. У неё были и свои теневые стороны. Мы готовы согласиться с идеологом монархической идеи Солоневичем, когда тот утверждал, что "реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы", хотя бы потому, что права большей части русского народа - крестьянства на участие в земской жизни имели формальный характер, ибо земства были по руководящему составу дворянскими. (Имелись, впрочем, земства по-преимуществу крестьянские - в Вятской и Пермской губерниях, но это было исключением из общего правила). Более того, оппозиционное власти и Церкви, оторванное от народа либеральное движение имело своей опорой земства. Но об этом - ниже.
Даже поверхностный анализ истории национального самоуправления ясно показывает, что выборное начало, позволяющее обустраивать Русь "снизу" всегда наличествовало в русской истории, а если и ослабевало или почти исчезало, то как правило это происходило либо во время иноземных завоеваний ("вече" исчезает на большинстве русских земель в период татаро-монгольского ига), либо, как это ни покажется огорчительным для нынешних либералов-западников, как раз в те эпохи, когда происходили цивилизационные ломки России ("великие реформы"!) по западноевропейским образцам (при Петре I и его преемниках, вплоть до Александра II; большевиках, проводящих в жизнь самую прогрессивную к тому времени западноевропейскую идеологию - марксизм; оказалась почти сведённой на нет роль органов самоуправления и в переживаемый нами пост-"катастроечный" период).
Тут надо сразу расставить все точки над "I". Выборное начало на Руси имело мало что общего с современным механическим подсчётом голосов безличных "атомов"-избирателей. Оно органически было присуще "миру" - крестьянской общине, которая и выступала структурной ячейкой земщины и стоящего на ней здания национального русского государства. Как образно, но не вполне точно, выразился по этому поводу Питирим Сорокин, "под железной крышей самодержавной монархии жило сто тысяч крестьянских республик".
Действительно, сельский сход и выборный староста решали сами подавляющее большинство внутренних дел деревни. И так - на протяжении веков. Но, конечно, называть общину "республикой", а сельский сход "демократическим представительством" следовало бы с весьма существенными оговорками. Если это и была демократия, то далеко не западного и вовсе не республиканского типа. "Мир" не требовал для себя "прав и свобод": на сходах речь шла о распределении обязанностей между членами общины. Выборность, рождённая в недрах "мира" носила иерархический характер, как в деревне, так и в городе: "десятские" - "пятидесятские" - "тысяцкие" - посадники, губные и земские старосты, целовальники - в пределе - Царь. Общество таким образом структурировалось, плотно и повсюду прошивалось земскими связями. Соответственно, выборы были компетентными: при такой общественной организации люди хорошо знали деловые и человеческие качества "лутчих" людей и игра случая здесь сводилась к минимуму.
Такого рода выборность резко сужала сколь-нибудь широкое развитие бюрократии: обязанности выполнялись безвозмездно. При этом власть самодержца отнюдь не рассматривалась земщиной как нечто ей принципиально противостоящее и чуждое, напротив, земские общинные и сословные союзы-корпорации замыкались на верховную власть и до известной степени определяли её деятельность. Позднейшая либеральная трактовка земщины как явления противоположного всему государственному и Государеву совершенно несостоятельна и применима лишь к кратковременным событиям опричнины (1565-1572 годы) и практике земской либеральной оппозиции второй половины XIX - начала XX веков. Прежде всего земщина была "тяглом" Государевым, способом поставки "лутчих" людей для бесплатного обслуживания финансовых, экономических, военных и прочих нужд государства. Конечно, государство, "Земский Царь" (Даль) опирались на земщину, но и она, земщина, в свою очередь, "творилась" государством. "Всё, что было "общественного", вроде крестьянского самоуправления, Земских Соборов, пореформенных земств, обязано своим бытиём государственному законодательству", - утверждал блестящий эмигрантский историк Н. И. Ульянов, подчёркивая роль государственно-монархического начала в русской истории.
Самодержавная монархия непредставима вне общества, расслоённого на множество взаимосвязанных, взаимоохватывающих, находящихся в иерархическом подчинении групп, производящих своей жизнедеятельностью отбор личностей, умеющих решать проблемы, специалистов, неизбежно составляющих всегда и всюду меньшинство, не рвущееся к власти (это свойство абсолютного большинства нормальных, психически здоровых людей, занятых любимым делом). И земщина была системой отбора таких людей, их не надо было искать, они оказывались давно "выбраны" в каждой общине и привыкли хорошо выполнять свои обязанности. Таким образом земщина выделяла "лутчих" людей из всех сословий, обеспечивая высочайшую социальную мобильность. Ведь откуда бралось служилое сословие? Оно версталось вплоть до конца XVII века по-преимуществу из черносошных крестьян. Потом, в XVIII веке, на смену земскому отбору пришла петровская "Табель о рангах".
Одновременно с этим поощрением и насаждением земской инициативы самодержавие сглаживало неизбежно возникающую общественную рознь, сводило к минимуму несправедливые притязания отдельных лиц, племён, сословий и областей, входящих в состав Царства (с XVIII века - Империи), заставляя всех и каждого служить интересам государства, предоставляя общинам и сословиям заведывать местными делами в пределах их компетенции, и тем самым превращало русский народ в один громадный организм, единодушно стремящийся к осуществлению своего исторического призвания.