Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением (ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати.
Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В 1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).
С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.), Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).
Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827 г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине 30-х годов большинство министров получило право еженедельных "всеподданейших" докладов императору.
4. Местные государственные учреждения
Основными административно-территориальными единицами дореформенной России являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не предусматривало повсеместного восстановления института наместников. "Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых местностях России, главным образом на окраинах, где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а генерал-губернаторы - в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них), то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.
Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губернии осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками "Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им широкий адми нистративный простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние умов".
С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-ведомствам.
Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России сохранилась в основном система административно-полицейских правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью административных учреждений: канцелярии губернатора, губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.
Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление власти губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств (осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в "Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином губернии".
Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и военные учреждения на территории губернии.
Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление, возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно "управляет в силу законов всей губернии" и является коллегиальным учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в. губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. Роль общего присутствия губернского правления сводилась к ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду хозяйственных операций (например, к совместному участию с казенной палатой в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и делопроизводства. Все основные дела губернского правления были сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов, наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского правления, газетой "Губернские ведомости". Через второе отделение губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь администрации с местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными органами.
Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства, губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.
Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла некоторые хозяйственно-административные функции- Комиссия народного продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия; строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству дорог и казенных зданий; для сбора статистических сведений в губерниях возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы были связаны с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по освидетельствованию умалишенных). Кроме того, существовали губернские комитеты земских повинностей, попечительные о тюрьмах комитеты, комитеты об уравнении городских повинностей, врачебно-полицейские комитеты (в столицах) и другие учреждения.
Деятельность этих комиссий и комитетов носила казенно-бюрократический характер и ложилась дополнительным гнетом на народные массы Созданные комиссией народного продовольствия на случай голода "запасные хлебные магазины" являлись средством обогащения чиновников; сами же "магазины", как правило, пустовали. Оспопрививание не носило обязательного характера и охватывало только местную помещичье-чиновничью и купеческую верхушку.
В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские комитеты о раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный архиерей и жандармский штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы борьбы с раскольниками. Порядок деятельности большинства этих учреждений был сессионный, а делопроизводство велось в канцелярии губернского правления.
Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях. Во главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав земского суда кроме исправника и 4-5 дворянских заседателей с 30-х годов XIX в. входили два заседателя от государственных крестьян. Канцелярия земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов: исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в ведении полицейских органов).
Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов на более мелкие территориальные полицейские единицы По "Положению" 3 июня 1837 г. учреждались станы. В каждый стан осуществлении своих полицейских функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян - сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.