III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - вначале 1718 года,когда Петр I составил своеобразную программу предс-тоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, наз-начил в них президентов, обязал их выбрать подручных.Но особенно длянас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Ре-естр коллегиям.О должности,что в которой управляти надлежит." Он поз-валяет представить нам первоначальную структуру нового центральногоаппарата: " 1) 2Чужестранных дел 0(что ныне Посольский приказ). Всякия иност- ранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными го- сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенс-кий.М.;Л.,1945 г., с.60 - 6 - 2) 2Камор 0(или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3) 2Юстиция 0(то есть расправа гражданских дел). Судные и розыск- ныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4) 2Ревизион. 0 Счет всех государственных приходов и расхо- дов; 5) 2Воинской. 0 Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем госу- дарстве; 6) 2Адмиралтейской. 0Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7) 2Коммерц. 0 Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8) 2Штатс-контор 0 (казенный дом). Ведение всех государственных расходов; 9) 2Берг и Мануфактур. 0 Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение,притом же и артиле- рия." (1). Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел зани-мали привилегированное положение в системе государственных учрежденийблагодоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии,флоту,дипломатии, а также благодоря той огромной роли, которую играли в уп-равлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: ге-нерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков , генерал-адмиралграф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возниклине на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новойармии,флота,активная дипломатия потребовали иных,отличных от старых,форм организации аппарата.Военный и Адмиралтейский приказы и Посоль-ская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на спе-циализацию.Именно в них,быстрее чем где бы то ни было,прижились кол-легиальные методы ведения дел.Все это впоследствии облегчило переходк коллегиям. Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий -основа основ камеральной системы.Главной фискальной коллегией сталаКамер - коллегия,ведавшая всем приходом денег и бюджетным планирова-нием поступлений.Расход на нужды государства осуществлялся через Штат─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Полное собрание законов Российской империи, СПб, 1838, т.5; 601 - 7 --контор-коллегию,игравшую роль центральной кассы,а наблюдение и конт-роль за расходами за работой финансовых органов поручался независи-мой от других коллегий Ревизион-коллегии.Трехчленное деление фискаимело огромное значение в государственном управлении. В старом при-казном аппарате эти три финансовые функции - приход,расход и контроль- осуществлял практически каждый приказ.Как правило,приказ сам обла-гал население налогами,часто шедшими на его нужды и под его собствен-ным контролем.Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVIIвека была существенно потеснена. Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она замениласразу несколько судных приказов,отобрала судебные функции у многихприказов несудебного профиля.Произошла резкая унификация,централиза-ция юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смеше-ние управленческих и судебных функций.Теперь, с образованием Юс-тиц-коллегии,произошла резкая перемена,но ее значение не следуетпереоценивать,так как по мере уточнения компетенции новой коллегии,изее ведения "выпали" многие социальные группы населения:горожане,про-мышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-,Берг-Мануфак-тур-коллегий,Главного магистрата,военными занимались Военная и Адми-ралтейская коллегии,монастырскими - Синод и так далее.Все это былииздержки сословного строя,существовавшего в России в рамках феодализ-ма.
Особое место в системе управления заняли коллегии,ведавшие тор-говлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия,Берг-Мануфактур-колле-гия.В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магист-рат,основной обязанностью которого было управление городами,включаякак судебную, так и административную власть. Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал сущест-венные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Си-нод,который был выведен из подчинения Сената.В 1722 году из составаБерг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия,образованадля управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове,для лучшегоуправления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделалиотдельной коллегией - Вотчиной.Ревизион- и Штатс-контор-коллегии былилишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената.Всегов 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий. Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от - 8 -старого приказного управления сохранилось много более мелких учрежде-ний:Дворцовая,Ямская,Печатная,Медицинская,Полицеймейстерская канцеля-рии,Преображенский приказ и некоторые другие. Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой" , ха-рактерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу,что макси-мальная эффективность работы государственного аппарата может бытьдостигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каж-дого должностного лица и учреждений.Этот вывод царя вполне отвечалкамеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без де-тально разработанного документа - регламента,фиксировавшего все необ-ходимое для существования бюракратического учреждения: его функ-ции,обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство,оплатутруда и так далее.
Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиковкамерализма.Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов.При участии царя был создан документ,своеобразный регламент регламен-тов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.).Он содержал самые общиепринципы деятельности бюрократического аппарата,всех государственныхучреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, вкотором уточнялись особенности работы именно этого учреждения.Обя-занности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в "долж-ность" - инструкцию, включенную в коллежский регламент.Характернымдля всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламентАдмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам исчитал образцом регламента центрального учреждения.В этот регламентвходило 56 должностей, начиная с пространной должности президента икончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: "Должен смот-реть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определеных мест не испраж-нялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кош-ками и велеть вычестить".(1) Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инс-трукциями.Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства- было характерно стремление перенести военные принципы на сферугражданской жизни, государственного управления.Это проявлялось как впрямом распространении военного законодательства на гражданское уп-равление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений,─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Полное собрание законов Российской империи СПб; 1838, т.6, с.591 - 9 -значения и силы воинских уставов. Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от10 апреля1716 года, присланный в Сенат: "Господа Сенат! Посылаю вам книгу Во-инский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которойвелите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг,из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для ино-земццоф в нашей службе).И понеже оной хотя основанием воинских людей,аднакож 1касаетца и до всех правителей земских 0 (как из оного сами ус-мотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции вовсе корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы не-ведением нихто не отговаривался.