Анализ делегатов в половом разрезе говорит о невысоком участии женщин. Так, на I съезде Советов их было всего 77 человек, на втором - 3%, на третьем, однако, побольше - 162 человека, на V съезде количество женщин решительно возросло до 364, а на VI - до 20%, снизившись на VII-м до 18,7%. То есть доля женщин на съездах за всю их историю серьезно возросла, хотя все-таки и не решительным образом.
Характерен партийный состав съездов Советов Союза. Конечно, можно отметить определяющее большинство правящей партии - коммунистов. На I съезде их было 94,1%, хотя еще в незначительном количестве (0,2%) сохранялось представительство иных партий. На II съезде процент коммунистов несколько снизился - до 90%, но зато уже не было представителей каких-либо иных партий, на IV съезде коммунистов стало еще меньше - 72,5%, на V - даже меньше половины*(215). На VI съезде численное господство партии восстановилось - 72,8%. И на VII-м сохранилось - 74,1%. На последнем фиксируются уже и комсомольцы - 4,9%, что говорит о привлечении молодежи к работе верховного органа власти.
В ходе подготовки образования СССР выдвигалась и идея, что верховным органом власти Союза должен быть ЦИК. Однако на заседании комиссий ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе М.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов. Это решение означало проведение принципа последовательного демократизма в строительстве органов Союза.
Фактически съезд Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший решение об образовании Союза, тем самым стал его высшим органом власти. Это положение вытекало из Договора об образовании СССР, а затем было подтверждено Конституцией.
Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 г., через 13 месяцев после I-го; III съезд Советов работал в 1925 г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.
В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относились утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.
II съезд Советов работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял специальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений об увековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в Ленинград).
В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза (ст. 8).
ЦИК Союза в отличие от республиканских центральных исполнительных комитетов был органом двухпалатным. Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкция сложилась не сразу. В Договоре об образовании СССР ЦИК мыслится как однопалатный, там даже нет намека на возможную двухпалатность. Именно таким и был избран Центральный Исполнительный Комитет первого созыва.
Этот Комитет, в соответствии с Договором, был избран в составе 371 члена пропорционально населению каждой из союзных республик. То есть он повторял состав съезда Советов в миниатюре. А это означало, что и съезд Советов, и ЦИК по своему составу отражали бы естественное неравенство прав республик. При этом получалось бы, что Россия подавляет все остальные республики своим большинством и, следовательно, всегда может решать любые вопросы так, как захочется ей. Ведь на I съезде Советов из общего числа 2214 делегатов от России было 1727, от УССР - 364, от Закавказской Федерации - 91, от Белоруссии - 33. Следовательно, делегация Российской Республики была больше суммы всех остальных делегаций. Соответственно, и в Центральном Исполнительном Комитете такое неравенство должно было сохраниться. Оно и сохранилось в составе ЦИК 1-го созыва, хотя Россия и Украина добровольно уступили часть своих мест Закавказью и Белоруссии. Даже благодаря этой уступке Закфедерация получила 7% мест в ЦИК при 4,2% закавказского населения в составе Союза, а Белоруссия соответственно - 1,9% при удельном весе населения 1,2%. И не случайно в ходе переработки Договора об образовании СССР и создании Конституции встал вопрос о реконструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза.
Актуальность этого вытекла и из положения ЦИК в составе высших органов власти Союза. Дело в том, что компетенция ЦИК почти равнялась компетенции съезда Советов. Конституция Союза в ст. 1 перечисляет суверенные права его, не отделяет права съезда от прав Центрального Исполнительного Комитета.
Актуальность вопроса о составе ЦИК вытекала из того, что он, будучи более узкой коллегией, чем съезд Советов, собирался чаще, значительно чаще, а значит, вел более активную законодательную и иную работу.
Вопрос о реорганизации ЦИК, о превращении его в двухпалатный орган возник в партийных кругах.
Но первоначально проект положения о ЦИК еще на первой его сессии поручили разработать Президиуму ЦИК. Была создана для этого специальная Комиссия, одна из 6, предназначенных для решения важнейших конституционных вопросов.
Вообще говоря, проблема создания специального органа для защиты интересов нерусских народов обсуждалась в республиках еще накануне образования СССР*(216). В центральном аппарате о ней заговорил впервые И.В. Сталин. 4 февраля 1923 г. в письме членам и кандидатам ЦК РКП(б) по поводу данного ему поручения составить тезисы по национальному вопросу к ХII съезду партии он, в частности, затронул и эту проблему, полагая, что, может быть, следует кроме ЦИК создать параллельный ему орган, являющийся представительством всех национальностей Союза на началах равенства*(217). Февральский Пленум ЦК обсудил тезисы Сталина и принял решение, в котором, в частности, говорилось и о двухпалатной системе. Вслед за тем проблема была поставлена на обсуждение в высших партийных органах Союза и республик. В частности, ею занималась среди других и VII конференция Компартии Украины в начале апреля 1923 года. Речь шла о соотношении представительства союзных и автономных республик*(218). В решении Конференции говорилось о необходимости создания в системе органов Союза специального органа, построенного на основе равенства союзных республик. Проблему обсудил также II съезд Компартии Грузии.
Принципиально она была решена на ХII Съезде РКП(б). И.В. Сталин в докладе "О национальных моментах в партийном и государственном строительстве" выдвинул три важнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешения насущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органа государства, "который служил бы отражением нужд и потребностей всех без исключения республик и национальностей". Таким органом должна была стать вторая палата в составе Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.
Сталин мыслил, в отличие от некоторых других деятелей, не создание отдельного органа наряду с ЦИК, а именно преобразование Центрального Исполнительного Комитета в двухпалатный орган, где одна палата "выбиралась бы на Союзном съезде Советов, независимо от национальностей, а вторая палата выбиралась бы республиками и областями (республики поровну и национальные области тоже поровну) и утверждалась бы тем же съездом Советов Союза Республик"*(219).
Таким образом, идея состояла в том, что первая палата должна блюсти общегосударственные интересы, вторая - учитывать все многообразие национального состава страны. Докладчик указывал, что в новом органе следует представить именно не просто 4 члена Союза, но и более мелкие национально-государственные образования. Он говорил даже вообще о всех народах. Последнее, конечно, не совсем получилось, поскольку организовать представительство от мелких и мельчайших народов, которых много в нашей стране, практически было затруднительно. Пришлось довольствоваться тем, что каждый народ живет в какой-то республике или автономной области и эти образования, их органы выражают интересы всех народов и национальностей.
При обсуждении доклада Сталина на пленарном заседании съезда сюжет о второй палате ЦИК не вызвал заметного интереса. Из многочисленных выступающих его коснулись только двое: представитель Туркестана Рыскулов и делегат от украинской Компартии Х. Раковский. Первый обратил внимание на необходимость предоставления достаточных прав предполагаемой палате национальностей, второй вообще лишь вскользь одобрил идею Сталина*(220).
Более активно проблема обсуждалась в секции съезда. Подводя итог ее работе, докладчик отметил, что там спор шел по вопросу о конструировании второй палаты ЦИК. Меньшинство выступающих считало правильным создать Совет Национальностей только из делегатов от четырех союзных республик. В соответствии с мнением большинства секция решила, что палата должна быть образована не только союзными, но и автономными республиками, причем представительство от тех и других следует сделать одинаковым. Кроме того, в Совет войдут и делегаты от автономных областей*(221). По не очень понятным причинам Б. Мдивани возражал вообще против идеи второй палаты. Он полагал, что интересы республик и народов могут быть вполне защищены и в рамках единого ЦИК*(222).