Робота над проектом Конституції зайняла чотири місяці. В її ході розгорнулася жвава полеміка між представниками різних фракцій. Обговорювалися наступні питання:
1. Про федеративний устрій держави. Ліві есери пропонували ввести адміністративно-територіальний принцип державного устрою. Пропонувалося надавати кожному суб'єкту федерації найширші права по самовизначення своїй території.
2. Про систему Рад. Ліві есери пропонували, ліквідувавши нижні ланки цієї системи (у дрібних селах і селах), замінити їх традиційними сільськими сходами. В цілому по країні місцеві Ради передбачалося перетворити на муніципальні органи, позбавивши їх політичних функцій.
3. Про Раду Народних Комісарів. Опозиція наполягала на перетворенні цього органу і злиття його з Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом, мотивуючи це ідеєю про нероздільності влади та їх об'єднання в одному органі. Кілька більш помірним була пропозиція про вилучення у РНК законодавчих повноважень і передачі їх З'їзду і ВЦВК.
4. Про соціально-економічних перетвореннях. Радикали наполягали на тотальній спеціалізації власності, на максимальному впровадженні трудової повинності і т.п.
Всі пропозиції опозиції були відкинуті створеної в липні 1918 р. спеціальною комісією на чолі з В.І. Леніним. У проект в якості складової частини увійшла Декларація прав трудящого і експлуатованого народу.
10 липня 1918 на П'ятому з'їзді Рад була прийнята перша Радянська Конституція і обрано новий склад ВЦВК в основному більшовицький. Основні принципи Конституції були сформульовані в її шести розділах: 1. Декларація прав трудящого і експлуатованого народу. 2. Загальне положення Конституції РРФСР. 3. Конституція Coветской влади. 4. Активне та пасивне виборче право. 5. Бюджетне право. 6. Про герб і прапор РРФСР. [10]
У Декларації визначалася соціальна основа нової державності - диктатура пролетаріату і її політична основа - система Рад робітничих, селян солдатських депутатів. Державний устрій РРФСР носило федеративний характер, суб'єктами федерації були національні республіки. Вищим органом влади Конституція проголошувала Всеросійський з'їзд Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів. Органами влади на місцях були обласні, губернські, в й волосні з'їзди Рад, які формували свої виконавчі комітети. Компетенція центральних органів влади визначалася наступним чином. Всеросійський з'їзд Рад і ВЦВК стверджували: зміни до Конституції; прийняття до складу РРФСР; оголошення війни і укладення миру; загальне керівництво зовнішньою, внутрішньої та економічною політикою; встановлювали загальнодержавні податки і повинності і т.д. Всеросійський з'їзд Рад мав винятковим правом змінювати Конституцію і ратифікувати мирні договори.
Характерно, що законодавчу владу в РРФСР здійснювали відразу три вищі органи: Всеросійський з'їзд Рад, ВЦВК і РНК.
Виборча система, закріплена Конституцією, відбивала що склалася соціально-політичну ситуацію в країні. До виборів допускалися лише представники окремих соціальних груп, щодо яких не застосовувалися обмеження за ознакою статі, національності, осілості, освіти і віросповідання. Значна частина населення була позбавлена виборчих прав: особи, які використовують найману працю з метою одержання прибутку; що живуть на «нетрудові доходи»; приватні торговці і посередники; представники духовенства; службовці жандармерії, поліції і охоронного відділення.
Комплекс проголошених конституційних прав громадян ставилося в найтісніший зв'язок з їх обов'язками і оголошувався конкретно гарантованим, а не тільки проголошеним. [11]
Історичне значення Конституції 1918 полягало у створенні правової бази для подальшого законотворчості. Однак більш істотним було її вплив на всю сферу соціальних і політичних перетворень в країні: вона піддала перегляду всю стару систему суспільних відносин, декларував нові принципи і соціальні цінності. Разом з тим вона закріпила реальні механізми влади та формування її структур, поло-підстави нову ідеологію.
Що стосується створення та розвиток системи правоохоронних і репресивних органів, злам старої судової системи почався за ініціативою місцевих Рад. Стихійно виникали судові органи носили досить різноманітний характер: революційні суди, народні суди, мирові суди, адміністративні суди і т.д. У своїх рішеннях ці суди керувалися «революційним правосвідомістю», «революційної совістю» і звичаями.
Першим державним актом, що поклав початок формуванню єдиної судової системи, став листопадовий 1917 декрет РНК РРФСР - Декрет про суд № 1. Він 1 скасував усі дореволюційні судові органи, створені ще судовою реформою 1864 Ліквідовувалися прокуратура і адвокатура, інститут судових слідчих. Натомість їх створювались місцеві колегіальні суди, що складалися з постійного судді і двох чергових народних засідателів. Склад суду обирався місцевими Радами.
Обвинувачами, захисниками і повіреними в суді могли бути будь-які особи, що користуються громадянськими правами за Конституцією. Попереднє слідство здійснювали судді одноосібно.
Касаційними інстанціями, які розглядали не набрали законної сили вироки і рішення нижчих місцевих судів, були повітові і столичні з'їзди місцевих суддів. Касаційне оскарження могло вести до скасування вироку або рішення нижчестоящого суду, коли вищестоящий суд встановлював неповноту або неправильність проведеного попереднього слідства, процесуальних, кримінальних норм, несправедливість вироку чи відсутність складу злочину в діянні засудженого. Справа міг бути повернуто на новий розгляд, а вирок скасовано або змінено в бік пом'якшення покарання.
У своїй діяльності суди повинні були керуватися декретами ВЦВК, РНК, положеннями політичних програм, «революційним правосвідомістю» і «законами повалених урядів», якщо вони не суперечили перерахованим вище норм і принципів. Проте вже в листопаді 1918 р. посилання на старі закони були зовсім заборонені. [12]
У лютому 1918 р. ВЦВК прийняв Декрет про суд № 2, який розширив підсудність місцевих судів. Нової інстанцією стали окружні суди, що складалися з трьох постійних членів і чотирьох народних засідателів (у цивільних справах) і дванадцяти засідателів під головуванням постійного члена суду (у кримінальних справах). Засідателі приймали рішення не тільки про факт злочину, як це було в суді присяжних, але і про міру покарання. Декрет відтворював слідчі комісії при окружних судах, що обираються місцевими Радами. Створювалися колегії правозаступніков, члени яких підтримували обвинувачення і здійснювали захист у суді. У силу політичних обставин (боротьба з лівими есерами, що мали серйозний вплив у судовій сфері, і недовіра до старих юристам) восени 1918 р. були ліквідовані окружні суди.
У липні 1918 р. РНК прийняв Декрет про суд № 3, далі розширюватися компетенцію місцевих судів. Слідчі комісії перепідпорядковувати місцевим Радам. Касаційні скарги розглядали Поради місцевих народних суддів, сформовані з постійних суддів нижчих судів. Створювався в Москві Касаційний суд для розгляду скарг на рішення та вироки окружних судів.
У кінці листопада 1918 р. ВЦВК затвердив Положення про народному суді РРФСР, яке уніфіковано судову систему січня Республіки. Засновувалася єдина форма суду - народний суд, що складався з одного народного судді і декількох (двох або шести) засідателів. Вибори суддів здійснювалися місцевими Радами, засідателі затверджувалися виконавчими комітетами місцевих Рад. Кандидати повинні були користуватися виборчими вдачами і мати досвід політичної роботи. У своїй діяльності суди повинні були керуватися декретами світської влади і «соціалістичною правосвідомістю».
Захист і звинувачення здійснювали колегії при повітових та губернських виконкомах, що обираються їх Радами. Члени колегій були посадовими особами. Попереднє слідство проводили слідчі комісії, міліція або самі суди.
Принципами нового судового права стали: колегіальність у прийнятті судових рішень, зменшення ролі судового професіоналізму, розширення судового правотворчества, вторгнення в судочинство соціальних і політичних мотивів, зближення судової і владно-управлінської діяльності (рад). Разом з тим в 1918 р. існують часткові спроби повернутися до деяких інститутів і принципам старого судового права.
Декрет про суд № 1 засновував паралельно з місцевими судами особливі суди «для боротьби проти контрреволюційних сил» - революційні трибунали. До їхньої компетенції входила боротьба з контрреволюцією, мародерством, саботажем та іншими «зловживаннями торговців, промисловців, чиновників». До їх складу входили голова і шість засідателів, які обираються губернськими і міськими Радами. Попереднє слідство здійснювали особливі слідчі комісії. Система ревтрибуналів почала формуватися вже в січні 1918 р., коли були створені спеціальні революційні трибунали друку.
З березня по травень 1918 Наркомат юстиції розробляв проект декрету «Про революційні трибунали», який був прийнятий РНК в травні 1918 р. Наказувалося збереження ревтрибуналів тільки у великих центрах та їх скасування в інших місцях. Поділ трибуналів за напрямами діяльності також скасовувалося. Була зроблена спроба укрупнити і централізувати діяльність цих органів. Одночасно вживалися заходи до розділення юрисдикції трибуналів та місцевих судів. Разом з тим Ревтрибуналом була залишена повна свобода у виборі заходів «боротьби з контрреволюцією».