Сказывалась и усталость, накопившаяся за годы стремительных перемен. На Александра II влияли и другие обстоятельства. Трудно было отвергать целесообразность проверки новых институтов жизнью, прежде чем продолжать ускоренными темпами дальнейшее реформирование страны. Не последнюю роль играли и финансовые трудности, которые тормозили реализацию принятых реформ. Следует, наверное, учитывать и тот факт, что внимание Александра II с середины 1860-х гг. в большей степени, чем раньше, было сосредоточено на внешнеполитической обстановке, на войнах в Европе, которые привели к изменению соотношения сил и перекройке границ, к образованию новых государств (объединенной Германии и независимой Италии). Происходящие в эти годы международные события позволили России отказаться от самых тяжелых условий Парижского мира.
Выстрел Каракозова, потрясший и власть, и общество, был использован теми, кто настаивал на торможении реформ, и в этом смысле стал вехой в политике власти. Этот выстрел, как выразился один из современников, «явился вдруг на стороне реакции» [55]. Но ни рескрипт Александра II на имя кн. П.П. Гагарина, ни назначение шефом жандармов и главным начальником III Отделения собственной его императорского величества канцелярии графа П.А. Шувалова не означали еще отказа от принятого в начале царствования курса, не означали неизбежности пересмотра Великих реформ. Скорее можно говорить об утрате Александром II интереса к внутренним преобразованиям. Какую-то роль сыграли и перемены в его личной жизни. С июля 1866 г., спустя два месяца после серебряной свадьбы, им овладела страсть к юной княжне Екатерине Долгорукой, которая вплоть до трагического конца только усиливалась, часто отвлекая от дел и одновременно обременяя тяжестью двойной жизни [56].
Еще в Редакционных комиссиях, когда в сфере реформаторов-единомышленников возникали споры и противоречия, Н. Милютин говорил: «Ошибки всегда и везде возможны, а главное, обстановка такова, что не всего можно достигнуть разом. То же ожидает и нас, и хорошо, если успеем бросить семя, которое вырастет в свое время» [57]. Торопясь воспользоваться благоприятной ситуацией, осуществляя свой титанический труд в предельно сжатые сроки, ценой невероятного напряжения сил, реформаторы понимали, что разработанное ими законодательство потребует дальнейшего развития. Эта задача, как они надеялись, будет осуществляться инициативной монархией. Надежды не оправдались. Оппоненты реформаторов, находившиеся у власти, умело пользовались трудностями реализации реформ и политической ситуацией, чтобы отстаивать свою линию в правительственной политике.
Принявший наследие Н. Милютина по реализации крестьянской, подготовке и проведению земской реформ в качестве министра внутренних дел, его непримиримый оппонент П.А. Валуев сразу же повел атаку на либеральный состав мировых посредников — важнейшее звено крестьянской реформы [58]. Не в силах прямо нарушить «Положения» 19 февраля о несменяемости и независимости мировых посредников, он начал сокращать число мировых участков. Не меньшее влияние политика Валуева имела на падение престижа самой должности посредников: из почетной, привлекавшей людей интеллигентных и мыслящих, она превратилась в заурядную административную функцию. То же явление наблюдалось и при введении других созданных реформами институтов — земства, нового суда. С первых же самостоятельных шагов земских учреждений власть проявила к ним недоверие. «...Само правительство, едва только установив всесословное самоуправление, тут же как будто спохватилось — не сделало ли оно неосторожного шага и с самого приступа к исполнению нового законоположения сочло нужным зорко следить за новыми учреждениями, держать их, так сказать, в узде», — писал Д.А. Милютин. И уже к концу 1865 г. в правительственной политике «вместо постепенного развития и расширения земских учреждений, начались систематические стеснения и обуздания их» [59].
Еще более важно, что крестьянское дело, которое требовало особого внимания и развития заложенных в реформе 1861 г. начал, в течение почти двух десятилетий — до конца 1870-х гг. оказалось на обочине правительственной политики. Возникавшие серьезные проблемы не получали решения. Уже в середине 1860-х гг. М.Х. Рейтерн в своих всеподданнейших докладах обращал внимание на непосильность, разорительность повинностей и выкупных платежей для освобожденных крестьян. Но ни сам министр финансов, ни правительство в целом не предпринимали никаких мер для решения возникавших в ходе реализации крестьянской реформы трудностей, для достижения конечной цели реформы — создания самостоятельного мелкого крестьянского хозяйства. Ставился, но не был решен вопрос об общине. После довольно длительного обсуждения проблем крестьянской земельной собственности в различных ведомствах Комитет министров возложил на министров внутренних дел, финансов и юстиции разработку мер, облегчающих выход крестьян из общины, т.е. расширение статьи 165 Положений 19 февраля. Журнал Комитета министров был утвержден 9 марта 1874 г., но остался под сукном [60].
Наконец, самым слабым звеном в цепи реформ оказались финансы. Рейтерн был слишком узким финансистом, чтобы оценить грандиозный масштаб свершившихся преобразований и место и роль в них финансов. Только после Второй Восточной войны (1877-1878 гг.), крайне осложнившей финансовой положение государства, и в связи с нарастанием общественно-политического недовольства в стране, на фоне покушений террористов Александр II и правительство осознали необходимость продолжения Великих реформ. Эта попытку предпринял М.Т. Лорис-Меликов с согласия и одобрения Александра II. В новейших исследованиях убедительно показано, что программа Лорис-Мсликова была не набором отдельных мер, а определенной «системой», органически связанной с той, которая проводилась в первые десятилетия царствования Александра II. Понимание этой преемственности самим императором выразилось, в частности, в его признании Лорис-Меликову: «Был у меня один человек, который пользовался полным моим доверием. То был Я.И. Ростовцев <...>. Ты имеешь настолько же мое доверие и, может быть, несколько более» [61].
Как и Н.А. Милютин на рубеже 1850-1860-х гг., Лорис-Меликов в конце 1870-х считал приоритетной задачу консолидации русского общества вокруг власти, учитывающей интересы населения и опирающейся на поддержку общественного мнения. Не забывая усиливать полицию, он доказывал, что одними полицейскими мерами победить нигилизм нельзя. «Надо было», — утверждал он, — реформы 60-х годов не только очистить от позднейших урезок и наслоений циркулярного законодательства, но и дать началам, положенным в основу этих реформ, дальнейшее развитие». Программа Лорис-Меликова предусматривала целую систему связанных между собой преобразований. Прежде всего имелась в виду губернская реформа: реорганизация местных административных и общественных учреждений, снимающая антагонизм между земством и администрацией; преобразование полиции на местах. Значительное место в программе занимало улучшение положения крестьян: был отменен соляной налог, получено согласие императора на снижение выкупных платежей, поставлен вопрос о «дополнении по указаниям опыта Положений 19 февраля» (речь шла об «устройстве льготного кредита для облегчения крестьянам покупки земли» и о «правильной организации переселений»), планировалось также преобразование податной и паспортной систем. Особое внимание Лорис-Меликов уделял положению на окраинах империи, полагая, что «связь частей в России еще очень слаба» и поэтому пытаясь нащупать более гибкую линию, в первую очередь, в Польше, на которую предполагалось «распространить блага общественных реформ».
Для реализации этой программы предполагалось создать Подготовительные комиссии по образцу Редакционных комиссий 1859-1860 гг., а затем созвать Общую комиссию при Государственном совете с участием представителей земств и городского самоуправления. Об этом говорилось в докладе Лорис-Меликова, который в литературе принято называть «конституцией» (хотя и в кавычках) и который А.В. Мамонов считает возвращением (и развитием, скажем от себя) к концепции инициативной монархии Н.А. Милютина. 1 марта 1881 г. Александр II одобрил проект правительственного сообщения о предстоящих реформах, но через несколько часов после этого погиб. Вместе с ним навсегда погибла и программа развития Великих реформ, хотя отдельные ее звенья, вне связи с ее общими целями и задачами, сформулированными и поставленными Лорис-Меликовым, все же были реализованы одним из деятелей Великих реформ — Н.Х. Бунге.
В 1881-1886 гг. на посту министра финансов Бунге проводил широкие, хотя и умеренные социально-экономические реформы. В институте крестьянского землевладения он видел «консервативный оплот современной цивилизации», гарантию стабильности и социального спокойствия [62]. Он осуществил намеченное еще Лорис-Меликовым понижение выкупных платежей, завершил начатую в 1866 г. реформу государственной деревни признанием выкупа крестьянами земли в собственность, создал фабричную инспекцию с целью контроля и регулирования взаимоотношений рабочих и предпринимателей, что было важным шагом в общем движении самодержавной монархии к правовому государству. Бунге начал поэтапную отмену подушной подати — модернизацию налогообложения, которая не была продолжена после его отставки (подоходный налог был введен только в 1917 г. Временным правительством). Он организовал крупнейшие ипотечные банки — Крестьянский и Дворянский, а в своей финансовой политике вступил на путь накопления золотого запаса с целью введения золотого монометаллизма, продолженный его преемником И.А. Вышнеградским и завершенный С.Ю. Витте.