Все это вызывалось условиями чрезвычайной обстановки, особенно в местностях, объявленных на военном положении. Но частичные ограничения демократизма не исключали необходимого функционирования законодательных, правительственных и судебных органов Советского государства.
Высшим органом государственной власти в годы войны, как и в мирное время, являлся Верховный Совет СССР[30], который, осуществляя законодательную деятельность, рассматривал и утверждал на своих сессиях государственный бюджет СССР, вносил важнейшие изменения и дополнения в Конституцию СССР, ратифицировал отдельные международные договоры.
Однако деятельность Верховного Совета как законодательного органа была недостаточно развернутой, ибо условия военного времени и культ личности Сталина ограничивали принцип коллективного руководства государством. За время войны было проведено всего три сессии Верховного Совета: одна — в 1942 г., две другие — в конце войны, в 1944 и 1945 г[31]. На этих сессиях рассматривались вопросы внешней политики и государственного устройства, военно-хозяйственные планы и государственный бюджет.
Что касается Президиума Верховного Совета, то он издавал указы по вопросам хозяйственной жизни, оборонного строительства и культурно-просветительной работы, давал толкование действующих законов и определял порядок проведения их в жизнь, назначал и освобождал от должности народных комиссаров СССР, определял необходимую реорганизацию наркоматов и ведомств, учреждал военные ордена и медали и награждал ими за заслуги, устанавливал почетные и воинские звания, ратифицировал международные договоры и соглашения, вводил в отдельных местностях военное положение и объявлял, когда это требовалось, общую и частичную мобилизацию.[32]
При этом изменения в государственном аппарате, оформленные и закрепленные законами военного времени, преследовали двоякую цель: во-первых, приспособить органы государства к условиям и задачам войны; во-вторых, укрепить государственный аппарат на основе опыта, приобретенного в ходе войны.
Вследствие создавшегося чрезвычайного положения и в целях быстрой мобилизации всех сил народа на отпор врагу в самом начале войны был образован Государственный Комитет. Постановление о создании ГКО было принято 30 июня 1941 г. Президиумом Верховного Совета, Центральным Комитетом партии и правительством СССР[33]. Государственный Комитет Обороны получил всю полноту власти в стране. Он издавал постановления, имевшие силу законов военного времени. Все граждане, все партийные, советские, комсомольские и военные организации были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО. Он осуществлял общее руководство народным хозяйством в интересах военного производства, руководил строительством Вооруженных Сил и их управлением, принимал меры по обеспечению общественного порядка и безопасности, создавал в случае необходимости специальные комитеты и управления по делам военно-хозяйственного и оборонного строительства в нашей стране.
Основная задача ГКО — организация победы над врагом — могла быть решена при условии оперативной работы высших и местных органов власти. С этой целью во всех военно-промышленных наркоматах и ведомствах, краях и областях, на важнейших предприятиях и стройках ГКО имел своих уполномоченных. Они принимали необходимые меры для проведения в жизнь решений ГКО, контролировали деятельность местных государственных органов и должностных лиц, руководителей предприятий военной промышленности, военных строек, учреждений транспорта и связи по мобилизации сил и средств на нужды войны.[34]
За годы Великой Отечественной войны ГКО издал до 10 тыс. постановлений и распоряжений по самым различным вопросам хозяйственной жизни, государственного управления и военного строительства. Решения ГКО быстро проводились в жизнь партийными органами, государственным аппаратом и общественными организациями.
В 1941—1942 гг. ГКО создал во многих городах прифронтовой зоны местные комитеты обороны (в Москве, Ленинграде, Туле, Севастополе, Одессе, Сталинграде, Воронеже, Калинине, Ростове-на-Дону и др.)[35]. Комитеты обороны осуществляли свои функции в тесном контакте с местными Советами и общественными организациями. На граждан и учреждения возлагалась обязанность беспрекословно выполнять решения и распоряжения этих чрезвычайных органов военного времени.
Одновременно с чрезвычайными органами нашего государства в годы войны функционировали и его постоянные конституционные органы — Советы и их исполкомы. Однако практическая работа Советов максимально была подчинена задачам ведения войны.
Совет Народных Комиссаров СССР, являясь исполнительным высшим и распорядительным органом государственной власти, во время войны объединял и направлял работу наркоматов, ведавших производством невоенной продукции, занимался вопросами гражданского, капитального и жилищного строительства, а также сельского хозяйства. Совнарком обеспечивал общественный порядок и охрану прав граждан в местностях, не объявленных на военном положении, осуществлял общее руководство сношениями с иностранными государствами, руководил внутренней и внешней торговлей. Он ведал организацией социально-культурного строительства, единой системой народнохозяйственного учета, руководил кредитной и денежной системой, координировал деятельность органов государственного управления союзных республик и местных Советов в тыловых районах страны.
В союзных и автономных республиках высшие органы государственной власти и управления строились и функционировали аналогичным образом.
Во время войны государство увеличило число управлений и комитетов, организация которых вызывалась преимущественно нуждами военной экономики и задачами восстановления пострадавших районов. Так, были образованы главные управления по снабжению народного хозяйства нефтепродуктами, лесоматериалами, топливом, Управление по трудоустройству инвалидов войны, главные управления местной противовоздушной обороны и всеобщего обучения населения военному делу. Был создан в центре Совет по эвакуации, а на местах — в прифронтовой полосе — эвакуационные комиссии при исполкомах[36]. Функционировали также Государственный комитет по учету и распределению рабочей силы и его местные органы.
В результате деятельности всех этих органов, при активном участии трудящихся и их общественных организаций, было налажено материальное снабжение тыла и фронта, обеспечена эвакуация и реэвакуация большого количества населения. Миллионы граждан обучались военному делу, проводилось трудовое и бытовое устройство инвалидов войны, перераспределение десятков миллионов рабочих и служащих по важнейшим отраслям военного хозяйства.
Поскольку в оккупированных районах Советского Союза гитлеровцы чинили массовые злодеяния и грабежи. В связи с этим действовала созданная в ноябре 1942 г[37] Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников, а также ущерба, причиненного ими нашей стране.
В связи с войной перестраивалась работа местных Советов депутатов трудящихся. Под руководством партии они организовывали массы на выполнение задач, связанных с защитой страны.
В краях, областях, округах, районах, городах и селах Советы насчитывали более 1 млн. депутатов, которые, работая среди населения, объединяли вокруг себя около 7 млн. активистов-общественников[38]. Сотни тысяч депутатов и несколько миллионов человек из советского актива влились в действующую армию.
В районах, не объявленных на военном положении, деятельность местных Советов в основном протекала в соответствии с конституционными нормами. Советы руководили подчиненными им органами управления, обеспечивали охрану общественного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили хозяйственным местным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет, содействовали усилению военной мощи государства. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись исполкомы, которые вели всю государственную работу на местах, опираясь на поддержку десятков миллионов граждан.
При местных Советах и их исполкомах имелись в соответствии с Конституцией отделы: здравоохранения, культуры, народного образования, социального обеспечения, сельского и коммунального хозяйства, дорожного строительства, связи, местной промышленности и торговли.[39] Все они действовали в уменьшенном составе и были превращены в максимально оперативные органы, приспособленные к работе в условиях военного времени.
В период войны структура местных органов управления претерпела некоторые изменения. Для борьбы с беспризорностью и безнадзорностью детей в прифронтовой полосе и в освобожденных от врага районах при исполкомах Советов работали комиссии по устройству детей, оставшихся без родителей[40]. При краевых, областных и городских Советах имелись комиссии по трудоустройству инвалидов войны. Одновременно при областных, городских и районных Советах создавались отделы по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих. Эти отделы занимались выдачей пособий и пенсий семьям военнослужащих, их бытовым обслуживанием и правовой защитой, устройством детей в детские дома[41].