Президент подписал три указа - «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составе Кабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти». Для нас важны несколько принципиальных положений этих документов.
Первое - сокращение и качественное преобразование аппарата государственного управления. Полностью ликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15, госкомитетов - с 20 до 15. В целом количество органов центральной исполнительной власти сокращено почти в два раза - с 87 до 46 (кстати, за три дня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа было не 46, а 36...).
Второе - функции определения государственной политики закреплены только за членами Кабинета министров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, но и политической деятельностью. Например, принимать участие в разработке программы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. На будущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной власти к членам Кабинета министров.
Ограничено количество замов министров, председателей ведомств - один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, с Министерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегические отрасли народного хозяйства.
Госкомитеты занимают подчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, его замов либо министров.
В особую категорию выделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самым упрощена система управления государством.
Третье - аппарат Кабмина реорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещено построение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственный секретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенно снижен статус этого органа и возможности его влияния.
Кабмин обязан в трехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. В порядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившие свои портфели, будут выделены в отдельную касту путем... выдачи их автомобилям специальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на деле такие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров и пяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины. А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.
Траектории, по которым развивалась реорганизация органов исполнительной власти, можно проследить на таких примерах.
Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» была предусмотрена ликвидация Государственного комитета Украины по материальным резервам и создание на его базе государственной акционерной компании, с подчинением ее Министерству экономики Украины. С целью обеспечения функционирования единой системы государственного материального резерва Указом Президента Украины от 27.06.2000 № 827 упразднялась государственная акционерная компания, а функции Госкомитета по материальным резервам возлагались на реорганизуемое Министерство экономики Украины. Постановлением Кабинета министров от 30.06.2000 № 1041 на базе ликвидированного Государственного комитета Украины по материальным резервам в составе Министерства экономики создан правительственный орган государственного управления — Государственное агентство по управлению государственным материальным резервом. В дальнейшем, учитывая стратегическое значение государственного материального резерва для обеспечения национальной безопасности Украины и с целью совершенствования государственного регулирования в этой сфере, Указом Президента от 07.08.2001 № 603 на базе указанного агентства образован центральный орган исполнительной власти — Государственный комитет Украины по государственному материальному резерву. Таким образом, этот орган исполнительной власти в течение 19 месяцев создавался, превращался в правительственный орган госуправления и снова воссоздавался как центральный. Как вы понимаете, эффективность его работы была нулевая, безответственность за результаты работы полная.
А вот другой поучительный пример. Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 был ликвидирован Комитет Украины по монополии на производство и оборот спирта, алкогольных напитков и табачных изделий с передачей его функций Министерству финансов Украины. Постановлением Кабинета министров от 24.04.2000 № 690 в составе Министерства финансов образован Департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака, как правительственный орган государственного управления. Однако уже 11 июля 2001 года с целью реализации государственной политики в сфере производства и оборота спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, повышения эффективности контроля в этой сфере, Указом Президента № 510 эта функция от Министерства финансов передана Государственной налоговой администрации Украины. Постановлением Кабинета министров от 07.08.2001 № 940 ликвидирован созданный в составе Министерства финансов Украины правительственный орган государственного управления — Государственный департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака. Численность работников Государственной налоговой администрации увеличена на 776 единиц, соответственно уменьшена численность Министерства финансов Украины. При этом переданная численность на 79 единиц превышает штатную численность ликвидированного департамента. Кроме того, количество легковых автомобилей, которые обслуживают Государственную налоговую администрацию увеличено на 60 единиц, без соответствующего уменьшения количества автомобилей, обслуживающих Министерство финансов и его местные органы.
1.3 Результаты проведения административной реформы
Выход президентских указов дал импульс реконструкции исполнительной власти. К сожалению, положительные новации сопровождаются просчетами и недостаточно продуманными действиями.
Вот один пример — упразднено непосредственное подчинение Президенту Украины министров внутренних дел, иностранных дел, обороны и информации. Это в принципе должно было укрепить влияние правительства на решение ключевых вопросов обороны, внешней политики, охраны правопорядка и информационной политики.
Однако… настораживает то, что действия Кабмина по этим направлениям никак не прописаны в новой программе правительства. Более того, именно силовые министры не вошли в состав ни одного из четырех правительственных комитетов.
Кроме того, отдельным указом Президент Украины фактически напрямую подчинил себе Главное управление государственной службы, ранее бывшее парафией правительства.
Еще пример — безусловно важна задекларированная ориентация на повышение политической роли министров. В президентских указах определено, что отныне министры отвечают за разработку и внедрение программы Кабинета министров, направляют и координируют деятельность других органов власти в своей сфере.
Однако… публичная политическая ответственность определяется не указом, а скорее механизмом назначения на должность. Реальными политическими фигурами министры станут лишь тогда, когда политическая партия (парламентское большинство) будет рекомендовать их в правительство и нести перед избирателями ответственность за результаты их работы (и в целом — за результаты деятельности правительства).
И еще пример — в развитие указов Президента Украины были образованы четыре правительственных комитета, которые под председательством профильных вице-премьеров и при участии министров рассматривают проекты актов правительства и принимают согласованные решения.
Однако… Если правительственные комитеты будут лишь готовить решения к заседаниям Кабмина и не будут уполномочены принимать окончательные решения хотя бы по отдельным вопросам — нововведение будет иметь скорее негативные последствия. К тому же, создание комитетов значительно увеличило нагрузку на министров. В особенности это касается министра финансов и министра экономики, которые стали членами каждого (!) правительственного комитета.
И вот пример — напомним, что указом Президента было запрещено приравнивать какие-либо должности в органах исполнительной власти к статусу министра.
Однако… В апреле этого же года должность председателя Государственной налоговой администрации была приравнена к министерской.
И напоследок пример — были приняты решения по повышению оплаты труда госслужащих, и это должно было как-то простимулировать их управленческий энтузиазм.
Однако… соответствующее постановление правительства имело обратный эффект: зарплата государственных служащих не выросла, а уменьшилась — за счет снижения премий (с 33 до 25% от должностного оклада) и отмены отдельных надбавок к должностному окладу.
Результаты мониторинга проведенного Счетной палатой говорят о постоянном росте расходов на содержание органов исполнительной власти, не адекватном состоянию экономики и возможностям государственного бюджета. Законом «О Государственном бюджете Украины на 1999 год» по сравнению с 1996 годом (до начала реформы) расходы на содержание органов исполнительной власти были увеличены в два раза и составили 1,06 млрд. гривен. Закон «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» вновь предусматривает увеличение — в 1,9 раза по сравнению с 1999-м.
Значительно возросла численность работников финансовых и фискальных органов, а также расходы на их содержание. Так, в 1999 году объем утвержденных расходов на содержание органов в 2,4 раза превысил расходы на содержание всех министерств, других центральных органов исполнительной власти и их местных органов.