Представляется также, что все установленные законом запреты на пожертвования обоснованы. Государственные и муниципальные органы и учреждения, а также юридические лица с государственным или муниципальным участием не вправе жертвовать, так как речь идет о перераспределении государственных средств. Государство в лице своих органов и учреждений должно соблюдать конституционный принцип равноправия партий и не вправе отдавать предпочтение отдельным из них. В отношении субъектов, финансируемых из бюджета, такой запрет подкрепляется положением ст. 38 БК РФ. В этой связи, его можно распространить на все иные организации, которые более чем на 30 процентов финансируются из бюджета, хотя проконтролировать соблюдение такой нормы было бы чрезвычайно трудно. Целесообразно включить в перечень запретов на пожертвования также поставщиков товаров для государственных нужд и иных правительственных подрядчиков.
Иностранные субъекты не должны прямо или косвенно влиять на борьбу за власть в России. Поэтому любая иностранная поддержка «справедливо рассматривается как вмешательство во внутренние дела государства». Для адекватного его закрепления в законе необходимо учитывать возможности иностранного участника влиять на состав руководящих органов хозяйственного общества, которые распоряжаются денежными средствами последнего. Они зависят не только от размера принадлежащей ему доли, но и от общего числа участников хозяйственного общества и других обстоятельств.
Так, хозяйственное общество признается зависимым, если другое общество имеет участие в нем более 20 процентов (ГК РФ, ст. 106, п.1). В НК РФ взаимозависимыми лицами признаются физические лица и (или) организации, отношения между которыми могут оказывать влияние на условия или экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых ими лиц, в том числе, если одна организация непосредственно и (или) косвенно участвует в другой организации, и суммарная доля такого участия составляет более 20 процентов. Доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иных организаций определяется в виде произведения долей непосредственного участия организаций этой последовательности одна в другой. С учетом этих положений допустимое пороговое значение иностранного участия в капитале жертвователя, как прямого, так и косвенного, может быть снижено до 20 процентов.
В перечень запретов обоснованно предлагалось включить также некоммерческие организации, не имеющие уставного (складочного) капитала, — общественные организации и движения, фонды, учреждения, доходы и (или) имущество которых имеют более чем на 30 процентов иностранное происхождение. В новейшем избирательном законодательстве установлен запрет пожертвований для всех организаций, учрежденных юридическими лицами, доля иностранного, государственного или муниципального участия в уставном (складочном) капитале которых превышает 30 процентов (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.58, п.6). Таким образом, юридически значимым является наличие или отсутствие в составе учредителей указанных лиц, независимо от их участия в финансировании организации. Такой запрет целесообразно распространить и на текущую партийную деятельность. Указанная новелла позволяет уменьшить возможности использования дочерних и зависимых организаций при внесении иностранных и государственных денег, однако не решает проблему их «перекачки» через организации, не состоящие в корпоративных отношениях с фактическими жертвователями.
Благотворительные организации и учрежденные ими юридические лица, исключенные из круга жертвователей, имеют ограниченную правоспособность, особенно в части распоряжения имуществом. Благотворительные организации вправе осуществлять только деятельность, направленную на достижение целей, ради которых они созданы, и целей, предусмотренных Федеральным законом от 11 августа 1995 г, №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст.12, п.1). Они не вправе использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний (ст.12, п.5). Значительная часть их имущества формируется за счет благотворительных пожертвований. Указанный запрет обеспечивает целевое использование пожертвований. Благотворительные организации пользуются рядом налоговых и иных льгот и преимуществ, то есть получают косвенную государственную поддержку (ст. 15).
Запрет на пожертвования со стороны религиозных организаций также уже существовал в законодательстве. Согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозное объединение не оказывает политическим партиям и движениям материальную и иную помощь «в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства» (ст.4, п.5). Представляется, однако, что законодатель необоснованно расширяет содержание этого принципа, так как иные общественные объединения также отделены от государства. Как и в случае благотворительных организаций, запрет пожертвований со стороны религиозных объединений связан со специфическими целями их деятельности и источниками получения имущества. Легальные цели религиозных объединений заключаются в совместном исповедания и распространении веры (ст.6, п. 1). Их имущество образуется также за счет пожертвований граждан, организаций или передается в собственность государством (ст.21, п.2); они получают прямую и косвенную государственную поддержку (ст.4, п. З).
Запрет на пожертвования от анонимных жертвователей необходим, так как среди них могут оказаться и те, которым запрещено жертвовать. В то же время партиям можно разрешить принимать небольшие по сумме анонимные пожертвования, ограничив их долю в общей сумме пожертвований. Как показала практика федеральных выборов 1999-2000 гг., анонимными признавались, как правило, небольшие (100-300 руб.), то есть «реальные» пожертвования сторонников партий, которые осуществлялись почтовым или телеграфным переводом, не предусматривающим специальных форм для выполнения требований законодательства и указания необходимых реквизитов.
Запрет на пожертвования от юридических лиц, зарегистрированных менее чем за год до внесения пожертвования, призван не допустить «перекачивания» средств специально созданными для этого фирмами — «однодневками». При этом следует учитывать, что государственная регистрация осуществляется не только при создании юридического лица, но и при его реорганизации (ГК РФ, ст.51,57).
Определенные сомнения вызывает принципиальная допустимость пожертвований юридических лиц. В России эта проблема имеет особую актуальность, ибо для большинства крупных экономических групп интересов финансирование выборов и партий — это политическая необходимость, которая диктуется жесткой борьбой за доступ к принятию государственных решений, а также давлением со стороны политиков. Некоторые страны идут по пути полного запрета пожертвований организаций. Так, во Франции именно стремлением порвать связь между «политикой и предпринимательством» мотивировалось введение запрета на пожертвования юридических лиц.
Тем не менее, трудно предлагать полный запрет финансирования партий со стороны коммерческих организаций. Для финансирования деятельности партий в современных условиях необходимы весьма значительные средства. Возможности получения пожертвований граждан существенно ограничены, что связано с низким уровнем доходов значительной части населения, слабой политической активностью граждан.3 Закон о партиях закрепил исчерпывающий перечень малоприбыльных видов предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.2,3). Их государственная поддержка также пока незначительна. В этих условиях партии едва ли смогут обойтись без пожертвований юридических лиц. Не исключено, что они будут стремиться получить такие пожертвования незаконным путем, а юридические лица предоставлять их в обход закона. В этой связи французский исследователь К. Лейри задает вопрос, не приведет ли этот запрет «к возврату и увековечению практики тайного финансирования и как следствие коррупции». По мнению Ю.А.Юдина, «именно стремлением избежать таких последствий можно объяснить тот факт, что законодательство большинства стран... разрешает пожертвования частных юридических лиц, но устанавливает ограничения их размеров».
Аналогичный подход фактически закреплен в российском законе о партиях, что можно рассматривать как вынужденную меру, которая связана с отсутствием у наших партий других серьезных финансовых источников.
Партии вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но с соблюдением ряда требований, установленных законом. Предпринимательская деятельность партии не может включаться в круг ее основных уставных целей. В противном случае партия как общественное объединение из некоммерческой организации превратится в коммерческую, что будет противоречить закону (ст. 50 ГК РФ).1 ГК РФ предусматривает также, что общественные объединения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 117,118). Аналогичная норма закреплена в законе об общественных объединениях (ст.З7).
В ст. З1 закона о партиях закреплен исчерпывающий перечень конкретных видов предпринимательской деятельности партий и запрет осуществлять все иные виды предпринимательской деятельности.2 Это представляется оправданным, так как на практике больше всего вопросов возникало при толковании понятия такой деятельности для достижения уставных целей и соответствующей им. Вместе с тем, закон о партиях не внес достаточной ясности для разрешения проблемы. Основываясь на нормах закона можно обосновать две различных правовых позиции. Это связано с тем, что согласно п.З ст.31 закона указанные виды предпринимательской деятельности осуществляются «в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии», но ничего не говорится о необходимости ее соответствия уставным целям партии.