В соответствии с Конституцией Президенту РБ предоставлено право издания декретов, имеющих силу законов[25]. В случае с законом декрета или указа Президента закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.
Другую группу нормативных актов составляют акты подзаконного характера. Они принимаются в строгом соответствии с Конституцией, другими законодательными актами, на их основе и не должны им противоречить. В числе подзаконных актов большей, после законов, юридической силой обладают указы Президента РБ в тех случаях, когда они изданы на основе закона[26]. Следует отметить, что указы Президента могут носить и ненормативный, а индивидуальный характер и не являться источниками права.
К числу подзаконных относятся нормативные акты палат Национального собрания Республики Беларусь, Правительства, высших судебных органов, Генерального прокурора.
Важными подзаконными актами являются постановления Совета Министров Республики Беларусь. Эти акты носят подзаконный характер и издаются по вопросам управления экономикой страны, обеспечения государственной политики в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и др. Постановления Правительства обычно носят нормативный характер, хотя они могут иметь и ненормативное значение.
Наиболее многочисленными подзаконными актами являются ведомственные акты, издаваемые центральными органами государственного управления – министерствами, государственными комитетами, учреждениями, подчиненные непосредственно Совету Министров Республики Беларусь. Эти акты регулируют отношения, складывающиеся внутри соответствующих органов, но некоторые министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров обладают правом издания актов, имеющих и межведомственное значение. Такими полномочиями наделено, например, Министерство внутренних дел, Министерство Финансов и др.
Ведомственные нормативные правовые акты издаются строго в соответствии с компетенцией определенного органа и не должны противоречить вышестоящим по юридической силе нормативным актам.
Подзаконные нормативные акты принимают также местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти в пределах своей компетенции.
Таким образом, источники права на территории Республики Беларусь практически идентичны источникам права континентальной Европы и Российской Федерации. Отличие заключается лишь в наделении Президента Республики Беларусь правом издания декретов, имеющих силу закона. И определенной правовой соподчиненностью и приоритетом федеральных законов и других актов Российской Федерации над законами и актами республик и иных субъектов в составе Российской Федерации по предметам ведения федерации и т. д., что обусловлено ее федеративным устройством.
2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК ВЕДУЩИЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА
2.1 Закон как вид нормативно-правовых актов
На протяжении ряда столетий и даже тысячелетий закон как источник права привлекал к себе повышенное внимание многих исследователей. Пытаясь проникнуть в суть явления, именуемого «законом», авторы бесчисленных книг и статей предпринимали огромные усилия для изучения его природы, характера, формально-юридических признаков и черт, его содержания, социальной роли и назначения. И в этом весьма преуспели.
Разумеется, это вовсе не означает, что о законе все познано. За многие столетия изучения закона накопилась огромная сумма знаний о нем, выработалось определенное представление о данном явлении, сложился вполне определенный стереотип. Но вместе с тем осталось огромное поле деятельности для современных и будущих исследователей, осталось великое множество до конца не известных его сторон.
Дело в том, что закон, как и право в целом, не является раз и навсегда данным, застывшим в своем развитии. Вместе с обществом и государством он постоянно изменяется и развивается. В силу этого меняются в известной степени и взгляды о нем, о его отдельных признаках и чертах. Возникают противоречивые мнения и суждения. Вырабатываются и предлагаются порой весьма противоречивые определения закона и неоднозначные о нем представления.
Например, иногда закон рассматривается в самом «широком» смысле как синоним понятия права, а точнее – законодательства. Законами называются все нормативно-правовые акты (их совокупность), исходящие от государства в лице всех его нормотворческих органов. Под именем закона понимается, писал Г. Ф. Шершеневич, «норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке». Прежде всего «закон есть норма, то есть общее право, рассчитанное на неограниченное число случаев. Неизбежность этого признака вытекает из того, что закон есть норма права, а, следовательно, вид не может быть лишен того свойства какое присуще роду»[27].
Из этого рассуждения следует, что первостепенной по значимости отличительной чертой закона является его нормативный характер. Однако нормы содержаться и в любом ином нормативно-правовом акте. Следуя логике, любой такой акт должен рассматриваться в виде закона.
В обыденной жизни, в обиходе использование термина «закон» для обозначения любого нормативного акта, исходящего от государства, является довольно распространенным и вполне допустимым, ибо подчеркивает важность соблюдения всех законодательных актов, а не только собственно законов. Юридически же это выглядит весьма некорректно. Отождествление закона с другими нормативно-правовыми актами вносит путаницу в различные формы (источники) права, снижает эффективность их применения.
В силу этого и ряда других причин в научной и учебной юридической литературе гораздо чаще используется понятие закона в «узком», собственном его смысле. Довольно типичными его определениями, отражающими сложившееся представление о законе на современном этапе, являются следующие. Закон – это принятый в особом порядке «первичный правовой акт» по основным вопросам жизни государства, «непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей силой»[28]. Или: закон – это нормативно-правовой акт, «принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны»[29]. «В юридическом смысле закон – это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений»[30].
Можно привести еще целый ряд аналогичных определений или сформировать свое собственное определение закона. Однако главное состоит в том, чтобы понять основной смысл, содержание того, что называется законом, выделить и рассмотреть его основные, специфические черты.
Чем выделяется закон среди других нормативно-правовых актов? Что характеризует его и каковы его основные признаки и черты? Обобщая весь накопленный материал и используя информацию, содержащуюся в приведенных выше определениях, можно указать на следующие специфические особенности закона.
Во-первых, закон – это нормативно-правовой акт, принимаемый только высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием - в России, Конгрессом – в США, Парламентом – в Италии, Франции, Японии и др.), представляющими в формально-юридическом смысле весь народ, или же непосредственно самим народом с помощью референдума.
Данный признак закона выделяется исследователями многих стран и является довольно устоявшимся. Однако его нельзя считать обще признанным, как минимум по двум причинам.
Одна из них заключается в том, что при этом не учитывается тот факт, что в некоторых странах (например, в правовой системе США) наряду с высшими органами государственной власти в качестве фактических творцов закона выступает и другие государственные органы (например, высшие судебные инстанции). «Если трезво смотреть на вещи, - то становится ясным, что во многих случаях суды являются творцами законов, поскольку именно они интерпретируют его. Без авторитетной интерпретации многие законы – теряют и сам смысл» (Фридмэн Л. Введение в американское право. – С. 85.). Следующая причина того, почему названную особенность нельзя считать общепризнанным признаком закона, состоит в том, что референдум далеко не во всех странах признается в качестве конституционного способа принятия данных нормативно-правовых актов. В некоторых странах (как, например, США) он вообще законодательно не закрепляется на федеральном, общегосударственном уровне. В других же странах (как, например, в Швеции) референдум имеет законодательный (императивный), а лишь совещательный характер. Пи этом конституция Швеции закрепляет, что «предписания о совещательном референдуме во всем государстве» устанавливаются специальным законом. Утверждение о том, что принятие закона только высшими органами государственной власти или с помощью референдума является его специфическим признаком, хотя и широко распространено, но, отнюдь не бесспорно и не общепризнанно.
Во-вторых, закон обладает высшей юридической силой среди всех остальных источников права, имеет верховенство и является главенствующей формой права.