В научной литературе существует довольно много классификаций автономий разной степени сложности. На мой взгляд, заслуживает внимания деление автономных территориальных единиц на две группы: политическая автономия (варианты: государственная, законодательная) и административная автономия (иногда ее называют местной). При всей своей условности такая классификация позволяет достаточно четко разрешить большой перечень автономных единиц, существующих в современном мире. Только в Западной Европе их насчитывается около 40. Десять территориальных единиц с автономным статусом имеется в Испании.
Конституция Испании предусматривает осуществление широкого права автономии специальными региональными автономными объединениями:
1. Государство в своей территориальной организации включает муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все эти единицы пользуются автономией при ведении своих дел (статья 137);
2. Государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, провозглашенный статьей 2 Конституции Испании, наблюдая за установлением адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий.
Различия в статутах различных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать им экономических или социальных преимуществ (статья 138);
3. Конституция гарантирует автономию муниципалитетов. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или жителями. Закон регулирует порядок и условия проведения открытых заседаний (статья 140);
4. Провинция — является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Всякое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными кортесами посредством издания органического закона.
Руководство и автономное управление провинции поручается депутациям или другим корпорациям представительного характера.
Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций.
На архипелагах острова имеют, кроме того, собственную администрацию в форме кабильдо или иных советов (статья 141);
В соответствии со ст. 143 в осуществление права на автономию, признаваемого статьей 2 Конституции, пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, островные территории и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества.
Право инициативы о предоставлении автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям или соответствующему межостровному органу и двум третям муниципалитетов, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса каждой провинции или каждого острова. Эти условия должны быть выполнены в течение шести месяцев после первого соглашения по этому вопросу, принятого какой-либо из заинтересованных местных единиц.
В случае негативного решения инициатива может быть предпринята вновь лишь по прошествии пяти лет.[1]
Генеральные кортесы путем издания органического закона, руководствуясь национальными интересами, могут:
a) разрешать создание автономного сообщества, если его территория не превышает территории одной провинции;
b) утверждать или, если это необходимо, предоставлять статут об автономии территориям, не входящим в структуру провинциальной организации;
c) осуществлять право инициативы, предусмотренное в пункте 2 статьи 143, подменяя местные единицы (статья 144).
Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ.
Статуты могут устанавливать условия и порядок, при соблюдении которых автономные сообщества могут заключать между собой соглашения для управления и предоставление помощи их собственным службам, о характере и целях которых будут поставлены в известность Генеральные кортесы. В других случаях соглашения о сотрудничестве между автономными сообществами заключаются только с разрешения Генеральных кортесов (статья 145).[4c.217]
В Конституции Испании признано согласие на существование автономий. Автономии с учетом создаются с учетом некоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристик населения.
В Испании речь идет об автономии всех территориально–политических единицах государства.
Такие объединения могут быть образованы граничащими друг с другом провинциями, имеющими общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островными территориями и провинциями, представляющими единую историческую область. В Испании существует два вида автономии: административная и национально-территориальная. И в этом отношении Испанию стали относить к категории регионалистских государств, предоставляющих составным частям страны значительную степень автономии, отличающей ее от унитарных централизованных государств, но не достигающей степени самостоятельности субъектов федерации. (6).
Области с административной автономией образуются по инициативе провинциальных советов объединяющихся провинций и 2/3 советов муниципалитетов, население которых составляет большинство избирательного корпуса каждой провинции или каждого острова, намеревающегося войти в состав автономной области. Затем учредительная ассамблея, состоящая из депутатов провинциальных советов, а также депутатов и сенаторов, избранных в Кортесы от соответствующих провинций, разрабатывает проект статута автономной области и вносит его в качестве законодательной инициативы в Кортесы. Проект статута проходит предусмотренные для любого законопроекта процедуры и одобряется обеими палатами парламента в виде органического закона об автономии соответствующей области. Одобренный таким образом статут является составной частью общеиспанского законодательства и основным правовым актом автономной области.
Статуты автономий должны содержать название объединения, наиболее отвечающее его историческому облику; определение границ его территории; наименование, структуру и местопребывание собственных автономных учреждений; полномочия в пределах Конституции и основания для передачи ему соответствующих служб. (13).
Несколько отличается порядок организации автономного образования, населенного национальным меньшинством.
Национально-территориальная автономияосуществляется в случаях компактного проживания национальных меньшинств. Тогда в названии единицы подчеркивается ее национальный характер. Такой автономией, например, наделены Страна басков и Каталония в Испании, поскольку и баски, и каталонцы - это этнические группы, отличающиеся от испанцев. Очень широки права Страны басков, Каталонии, Андалусии и Галисии в Испании. Эти автономные единицы наделены действительно полным набором государственно-правовых полномочий. Автономия там настолько широка, что, возможно, такими полномочиями не обладают и некоторые субъекты федерации во внедоговорных федерациях. Помимо существования парламента и правительства там имеются собственные гражданское право, полиция, судебная система, а также свой официальный (государственный) язык (чтобы подтвердить его знание, служащие должны сдавать специальный экзамен). Эти единицы - реальные государственно-правовые образования.
Автономные единицы, автономные образования, как правило, имеют особый закон, или статут, который служит им конституцией. Такой особый закон принимается законодательным органом автономной единицы и практически всегда утверждается общегосударственным парламентом. Он принимается полностью в соответствии с общегосударственными законами, органы конституционного надзора проверяют это соответствие. Такие законы есть в Италии, Испании.
Компетенция автономных единиц закрепляется в законодательных актах, принимаемых центральной властью. Основные права закрепляются в специальных статутах, но центральная власть принимает для автономных единиц еще и дополнительные законы. Самые важные положения, касающиеся статуса автономных единиц, могут закрепляться и в общегосударственной конституции.
В Испании компетенции автономных областей закреплены соответственно в испанской конституции.
В том случае, если автономные единицы нарушат законы, принятые самостоятельно либо установленные для них, центральное правительство может обязать или принудить автономную единицу выполнять свои, предусмотренные законодательством обязанности.
С инициативой учреждения национального образования выступают советы провинций и 3/4 части муниципальных советов. Затем инициативу должно поддержать на референдуме абсолютное большинство населения объединяющихся в национальное сообщество провинций. Затем депутаты и сенаторы Кортесов, избранные от данных провинций, образуют учредительную ассамблею, которая вырабатывает и одобряет статут автономии. Затем в специальной комиссии Конгресса этот проект рассматривается и окончательно дорабатывается. Далее проект статута выносится на всеобщий референдум в провинциях будущей автономии.
После одобрения проекта статута простым большинством голосов он передается на рассмотрение и утверждение в палаты Генеральных кортесов и после одобрения обеими палатами становится действующим статутом. Более усложненный процесс учреждения национально-территориальной автономии подразумевает и ее более широкий объем. (14).