Планирование и организация охраны земель - это деятельность государства по созданию правовых мер, включая установление прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан, введение запретов, дозволений, поощрений и наказание правонарушителей среди землевладельцев и землепользователей, а также проведению мероприятий, направленных на предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв.
Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении рационального и эффективного их использования всеми пользователями земель.
В целях организации рационального использования и охраны земель современным законодательством установлены следующие обязанности в сфере землепользования собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков:
1) обязанности по сохранению почв и их плодородия;
2) обязанности по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства, ликвидации последствий загрязнения;
3) обязанности по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями;
4) обязанности по сохранению достигнутого уровня мелиорации;
5) обязанности по рекультивации нарушенных земель;
6) обязанности по восстановлению плодородия почв;
7) обязанности по своевременному вовлечению земель в оборот.
По мнению автора, в законодательстве, регулирующем отношения в области использования земель, не хватает норм, которые определяли бы правила поведения организаций, учреждений и граждан при непосредственном воздействии на земли независимо от того, являются ли они специально оформленными субъектами прав в отношении земель, на которые воздействует их поведение или деятельность.
Следует знать, что в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий законодательством предусмотрено такое мероприятие по землеустройству, как консервация земель с изъятием их из оборота. Порядок консервации земель установлен Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота". Так, подлежат ограничению в использовании либо консервации следующие земли:
- земли, подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению;
- земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
- земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
- земли, загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов).
Указанные земли подлежат исключению из категории земель сельскохозяйственного назначения и переводятся в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, в федеральном земельном законодательстве и в правовых актах субъектов РФ. Наиболее подробно вопросы охраны земель, как компонента природной среды, освещаются в Федеральном законе от 10.01.02 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где говорится, что земли являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования земель, регулируются также Федеральными законами "Об особо охраняемых природных территориях", "О мелиорации земель" и рядом других нормативных правовых актов, которые можно отнести к природоресурсному законодательству.
Нельзя не отметить, что нормы природоресурсного законодательства регулируют также и рыночные отношения в сфере природопользования и зачастую идут вразрез с нормами гражданского законодательства. В связи с этим многие специалисты обосновывают точку зрения о необходимости создания единой комплексной отрасли права, в которой были бы урегулированы все без исключения отношения в области природопользования, с которой трудно не согласиться.
Если обратить внимание на часть вторую комментируемой статьи, то здесь законодатель выделяет два основных вида работ по планированию и организации рационального использования земель и их охраны: разработку предложений о рациональном использовании земель и об их охране и природно-сельскохозяйственное районирование земель.
В ранее действовавшей редакции статьи к основным видам работ в этой области относились также: определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; определение земель, включаемых в специальные земельные фонды; определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ. Однако в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" из текста комментируемой статьи упомянутые виды работ были исключены. В настоящее время данные вопросы регулируются вышеупомянутым Законом и Земельным кодексом РФ.
Работы, перечисленные в части второй комментируемой статьи, следует относить к экологической деятельности государства. Государственные предложения о рациональном использовании земель и об их охране находят свое выражение в федеральных, региональных и местных программах, содержащих перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Например, в последние годы были приняты и частично реализованы некоторые федеральные целевые программы, в том числе такие, как: "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" (утверждена Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 N 99), "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы" (утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 N 694).
Среди основных мероприятий вышеназванных Программ можно назвать:
- разработку и совершенствование на всех уровнях правовой и нормативной базы регулирования земельных отношений;
- проведение массовой оценки земель;
- картографическое, геодезическое и землеустроительное обеспечение;
- ведение мониторинга земель;
- техническое оснащение службы государственного контроля использования и охраны земель;
- создание денежного фонда охраны земель;
- выполнение мелиоративных, технических, агрохимических работ по защите почв от эрозии;
- повышение плодородия почв в основных земледельческих зонах путем создания глубокого окультуренного пахотного слоя, снижения кислотности и переувлажнения почв, регулирования водно-воздушного режима, улучшения физико-химических свойств почвы, борьбы с поверхностным увлажнением.
В Государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993 - 1995 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 05.02.1993 N 100, нашли отражение вопросы ландшафтно-экологического районирования территории РФ с выделением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель.
Планирование и организация рационального использования и охраны земель на местном уровне осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вопросы планирования и использования земель, их охраны, а также осуществления государственного контроля в этой сфере деятельности в пределах подведомственных территорий отнесены к компетенции органов местного самоуправления.
Обобщая все документы, получаемые в результате мероприятий землеустройства по планированию и организации рационального использования земель и их охраны, мы получаем перечень, куда входят:
- генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;
- схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации;
- схемы землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований;
- схемы использования и охраны земель.
- проекты внутрихозяйственного землеустройства;
- проекты улучшения сельскохозяйственных угодий;
- проекты освоения новых земель;
- проекты рекультивации нарушенных земель;
- проекты защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Генеральная схема землеустройства территории РФ, схемы землеустройства территорий субъектов РФ, схемы землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований подлежат обязательному согласованию и утверждению соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.07.02 N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства".