В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года "О первоочередных мерах по организации системы государственной Службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации[24].
В 1994 году в целях создания учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы Российская Академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, в 1995 - Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находящиеся в ведении Академии, были преобразованы в академии государственной службы.
В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей в Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.
Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации[25].
Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативные актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российский Федерации.
Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы, проведение аттестации государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.
В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 310 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»[26].
3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации) определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет.
По распоряжению президента Б. Ельцина в 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Основные элементы этой концепции были воспроизведены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1998 г.). Одним из главных ее аспектов стала реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества»[27].
Поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.
В период зима 1999 - весна 2000 гг. проводится разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", которое включало три основных пункта:
- анализ ситуации, включая важнейшие тенденции с указанием "развилок" и характеристику действующего законодательства;
- характеристика целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария;
- описание необходимых мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: действия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти.
На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих. В частности, в вышеупомянутом техническом задании были предложены семь блоков мероприятий[28]. Наиболее важными из них были:
а) реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадровой работы: кадровые службы - аналитические подразделения кадровых служб - независимые аттестационные (экспертные) советы - апелляционные (экспертные) комиссии - комиссии по служебной этике - специализированный журнал по проблемам госслужбы;
б) реорганизация кадрового состава госаппарата: аттестация - конкурсный прием и продвижение по службе – открытость решений по кадровым перемещениям – ротация кадров – статус временных должностей - определение позиций "политических назначенцев" – сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры – увольнение[29].
Как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что техническое задание по разделу «Государственная служба» Концепции реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не реализовано в силу разных причин, главными из которых, на мой взгляд, являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях самой бюрократической корпорации.
С ноября 2000 года по поручению президента В. Путина начата подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В августе 2001 г., образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственной службы[30].
В 2001 г. работа над текстом Концепции реформирования системы государственной службы РФ была завершена. 15 августа 2001 г. этот документ был утвержден президентом В. Путиным. Цель реформирования государственной службы, как сказано в Концепции, - «кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации». Реформирование системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:
- приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;
- разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;
- формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;
- разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
- создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации[31].
Концепция являлась чисто идеологическим документом. Она задавала лишь вектор реформирования государственной службы, формулирует основные позиции.
В рамках Концепции был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. «О системе государственной службы Российской Федерации»[32], который определил систему госслужбы Российской Федерации как состоящую из трех основных видов (федеральная государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба) и из двух уровней (федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации). Указанное разделение задало правовые основы единства принципов построения и функционирования всей системы государственной службы, устанавливает единый подход для разработки федеральных законов о ее видах, иных нормативных правовых актов о госслужбе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В законе дается описание должностей государственной службы (с разделением на группы и категории), указывается необходимость введения квалификационных требований по должностям в законах о госслужбе, вводятся требования оценки результатов служебной деятельности в ходе проведения аттестаций и квалификационных экзаменов, устанавливаются преимущественно конкурсный порядок замещения должностей, а также необходимость заключения служебных контрактов, устанавливается также система взаимопереходов из одного вида государственной службы в другой через соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, присваиваемых на федеральной госслужбе[33].