Если в ходе принятия заявления судом выяснится, что оспариваемый акт не затрагивает прав, свобод или законных интересов заявителя, то суд откажет в принятие такого заявления. Пример, К. обратился в ВС РФ с заявлением о признании недействующим абз.3 п.2 постановления Правительства РФ от 08.07.1997 г. № 882 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описание паспорта гражданина РФ " (в ред. 23.01.2004 г.). В соответствии с указанной нормой МВД РФ было поручено осуществить поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина РФ.
Определением судьи ВС РФ в принятии заявления К. со ссылкой на п.1ч. 1 ст.134 ГПК РФ было отказано. Кассационная коллегия ВС РФ согласилась с решением судьи ВС РФ указав на следующее: "Оспариваемая гражданином норма адресована МВД РФ, не устанавливает сроки действия паспортов, не изменяет, не прекращает и не создает для заявителя каких-либо прав и обязанностей, его свобод и охраняемых законом интересов не затрагивает…"[34].
Что же касается приложения нормативного акта, то в жизни возможны случаи, когда его может и не быть у заявителя. В такой ситуации можно воспользоваться правом ходатайства по истребованию нормативного акта от органа или должностного лица через суд на основании ч.1 ст.35, ст. 57, п.2.ч.1 ст.149 и ст. 249 ГПК РФ.
При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие законные права и свободы нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
При рассмотрении заявления и дела по существу по данным делам имеются определенные особенности:
- установив, что в заявление о признании нормативного правового акта или его части недействующими имеет место также спор о праве (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ);
- судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК РФ, так как в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта;
- в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт;
- в предмет доказывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нарушены права и свободы заявителя незаконным, по его мнению, нормативным актом;
- главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части и суд не вправе требовать от заявителя;
- отказ заявителя от оспаривания нормативный правовой акт или его части не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является для суда обязательным и признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт (ч.3 ст.252 ГПК РФ). Учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативный правовой акт носит публичный характер и результаты его рассмотрения обязательны как для лиц, участвующих в данном деле, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо. Суд обязан принять по делу решение об отказе в заявленном требовании либо признать нормативный правовой акт недействительным;
- суды не оставляют без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки их в судебное заседание без уважительных причин или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, суд решает вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ.
Пленум ВС РФ представил на обозрение судей вопросы, подлежащие обязательной проверке при оспаривании нормативного правового акта. Проверке подлежит факт наличия в нормативном правовом акте норм права, при этом надо уделить внимание самому акту и его приложениям. Причем проверка должна проводиться независимо от наименования нормативного правового акта.
Суду нужно выяснить отсутствие нарушений в процессе принятия и издания нормативного правового акта. Если будут выявлены нарушения при издании оспариваемого нормативного правового акта хотя бы по одному из оснований, влекущих признание его недействующим, суд вправе удовлетворить заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе и содержания оспариваемого нормативного правового акта.
Также проверке подлежит компетенция лица или органа, принявшего нормативный правовой акт. Суд определяет, в чьем ведении находятся вопросы, урегулированные в оспариваемом акте: в ведении РФ, совместном ведении, в ведении субъекта РФ или же это вопрос местного значения. Если оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или при его принятии допущены нарушения полномочий издавшего его органа, то акт или его часть признаются недействующими.
В предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Независимо от указания лиц, участвующих в деле, суд должен проверять факты регистрации и опубликования для всеобщего сведения нормативного правового акта.
Подлежит проверке соблюдение процедуры принятия актов данного вида с учетом конституционной нормы ч. 3 ст. 15 об обязательном официальном опубликовании нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Официальным опубликованием считается публикация полного текста нормативного правового акта на русском языке в официальном средстве массовой информации (далее СМИ). При отсутствии в публичном образовании официального СМИ допускается опубликование акта в ином печатном издании либо иное обнародование, если это указано в учредительных документах публичного образования. В таком случае суд обязан проверить факт обеспечения населения и иных лиц возможностью ознакомиться с содержанием нормативного правового акта.
Если оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву неполного опубликования.
Следующая стадия судебного процесса — проверка на соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Проверке подлежат определенность содержания и однозначность толкования нормативного правового акта. В случае выявления неопределенности оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
Если судом выявлены нарушения процесса принятия нормативный правовой акт, то он признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Оспариваемый акт (его часть) признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, при этом имеются исключения. Так, нормативный правовой акт может быть признан недействующим с момента возникновения противоречия с нормативный правовой акт, имеющим большую юридическую силу. Также нормативный правовой акт может быть признан недействующим со дня вступления в силу нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.
Если суд устанавливает, что оспариваемый нормативный правовой акт (его часть) противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью (в части) со дня его принятия или иного указанного судом времени. Можно задаться вопросом, почему именно недействующим, а не недействительным. На этот вопрос был дан ответ в постановлении КС РФ от 11.04.2000 г. № 6-П[35]. По мнению КС РФ признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания, что противоречит принципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в компетенции суда общей юрисдикции.
Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.
Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.