После создания Европейского Союза изменения во все учредительные договоры вносятся на основе единой процедуры, закрепленной непосредственно в Договоре о Европейском Союзе (ст. 48). Эта процедура имеет сходство с порядком изменения «классических» международных договоров, однако имеет свои уникальные особенности.
Первый шаг – инициатива об изменении учредительных договоров. Таким правом располагают высшие исполнительные органы: правительство любого государства-члена и Европейская комиссия.
Предложения о пересмотре направляются в главный законодательный орган Союза – Совет, в составе которого заседают министры от всех государств-членов. Вторым шагом, соответственно, является принятие Советом решения о созыве межправительственной конференции государств-членов.
При этом Совет действует простым большинством голосов (то есть отдельные государства-члены не имеют на данном этапе права вето). Он должен запросить консультативное заключение Европарламента и Комиссии (если инициатор пересмотра – национальное правительство).
На третьем этапе происходит межправительственная конференция, в ходе которой вырабатывается с общего согласия текст поправок к учредительным договорам. На практике – это весьма длительный и сложный этап, который может занять многие месяцы.
Финальный аккорд работы межправительственной конференции подводят главы государств или правительств стран-участниц, собирающиеся в рамках Европейского совета.
В ходе заседаний Европейского совета на высшем уровне устраняются последние разногласия по поводу проекта реформы (они могут быть весьма существенными) и принимается согласованный текст договора, содержащего необходимые поправки в учредительные документы.
Например, по итогам заседания Европейского совета, проходившего с 7 по 11 декабря в г. Ницце, был одобрен текст договора о пересмотре, который был назван соответственно Ниццким. Многие ключевые положения этого документа были согласованы уже непосредственно в Ницце. Аналогичным образом осуществлялась работа при заключении Лиссабонского договора, Амстердамского и других.
Одобрение текста поправок в ходе «саммита» государств-членов еще не означает, что документ окончательно одобрен и подписан. На следующем этапе, который похож на последнее «чтение» в законодательном процессе государств, осуществляется редактирование текста новых положений с целью обеспечить надлежащую юридическую технику и соответствие друг другу текстов документа на разных языках.
Эта работа носит в основном «технический» характер, так как согласие руководителей государств-членов достигнуто на предыдущем этапе. Тем не менее, и здесь могут возникать определенные сложности. К примеру, текст Ниццкого договора был одобрен на саммите в Ницце 11 декабря 2000 г., а в окончательном виде подготовлен к подписанию лишь спустя два с половиной месяца (26 февраля 2001 г.), хотя сначала этот результат планировали достичь за три недели.
Подписание договора, содержащего поправки к учредительным документам, является самостоятельным этапом процедуры. Как правило, оно осуществляется на уровне министров иностранных дел, скрепляющих документ своими подписями от имени соответствующего главы государства.
Затем, как правило, следует самый длительный этап – ратификация подписанного договора в государствах-членах. В отличие от государств и даже от некоторых международных организаций (например, ООН, Совета Европы), в Союзе требуется ратификация со стороны всех государств-членов. Каждое из них, таким образом, имеет право вето на внесение поправок в учредительные документы.
Европарламент тоже рассматривает поправки на своем заседании и принимает соответствующую резолюцию. Правом вето на пересмотр учредительных документов представительный орган Союз в настоящее время не располагает, однако его позиция имеет очень большое политическое значение.
Процедура пересмотра учредительных договоров завершается вступлением поправок в силу, что может потребовать еще некоторого времени. Например, для Ниццкого договора (ст. 12) предусмотрено, что его положения вступят в действие с первого числа второго месяца после сдачи ратификационной грамоты последним государством-членом.
Наряду со стандартной существует также упрощенная процедура пересмотра учредительных договоров, которая принимается для отдельных их статей. Данная процедура имеет две разновидности:
· в первом случае достаточно принятия решения Советом с последующей ратификацией его государствами-членами, то есть поправка вносится без проведения межправительственной конференции и заключения нового договора. В таком порядке, например, может быть расширен перечень основных прав граждан Союза, закрепленный в части второй Договора о функционировании ЕС (ст. 22);
· во втором случае поправка устанавливается актом Совета без последующей ратификации в государствах. Так изменяются, в частности, статьи Договора о функционировании ЕС, которые фиксируют количественный состав разных органов (количество членов Комиссии, Суда и др.).
Как юридически оформляется пересмотр учредительных документов? Совокупность поправок, вносимых в учредительные договоры, подлежит включению в договор «об изменении и дополнении». Данные документы, как уже отмечалось выше, причисляются к первичному праву Союза, но самостоятельного значения не имеют. Их содержание образуют поправки, которые инкорпорируются в текст договоров о ЕС, Евратоме или о функционировании ЕС[26].
Такова сложная процедура внесения изменений в «конституцию» Европейского Союза. Однако учредительные договоры являются по своему происхождению международно-правовыми, и поэтому по общеприменимой норме международного права они могут изменяться более поздним договором, участниками которого являются те же стороны (без прохождения сложной процедуры).
Такими международно-правовыми договорами являются «вспомогательные конвенции». Если они затрагивают компетенцию Союза или составлены в его контексте, они в некоторых случаях могут рассматриваться как часть права Союза.
Иногда учредительные договоры сами предусматривают заключение вспомогательных конвенций. Например, ст. 136 Договора о функционировании ЕС предусматривает, что для первого пятилетнего периода конкретные условия и процедуры, необходимые для ассоциации между странами и территориями, определяются Исполнительной конвенцией. Эта конвенция, принятая одновременно с Договором о функционировании ЕС и ставшая приложением к нему, явно в период своего действия была частью права Союза.
Однако даже конвенции, которые не указаны учредительными договорами, могут быть частью правовой системы Союза. Хороший пример этого – Конвенция о праве, применимом к контрактным обязательствам, открытая для подписания 19 июня 1980 г. в Риме. Стороны Конвенции описаны как «Высокие Договаривающиеся Стороны Договора, учреждающего Европейское Экономическое сообщество»; цель Конвенции – создание в Союзе унифицированных правил, касающихся права, применяемого к контрактным обязательствам в сфере международного частного права – связана с созданием общего рынка; Комиссия тесно ассоциировалась с работой по ее подготовке, и Суду ЕС предоставлена компетенция толковать ее положения. Если к Союзе присоединяются новые члены, предполагается, что они присоединяются и к Конвенции.
Таким образом, вспомогательные конвенции являются частью правовой системы Союза. Однако какой была бы ситуация при возникновении коллизии правовых норм вспомогательной конвенции и одного из учредительных договоров или принятого на основе такого договора нормативного акта? В некоторых конвенциях это предусмотрено особо. Например, ст. 20 Римской конвенции от 1980 г. предусматривает, что акты Союза, которые «по некоторым вопросам» определяют правила выбора, применимого в отношении контрактных обязательств, имеют большую юридическую силу, чем Конвенция, независимо от того, приняты они после или до того, как Конвенция вступила в силу.
Значит, вспомогательные конвенции обладают меньшей юридической силой, чем учредительные договоры и даже акты институтов Союза. Это, как раз, и является следствием отсутствия сложной процедуры при принятии вспомогательных конвенций.
Данное положение подтверждено Судом ЕС в ходе разбирательства хорошо известного дела Van Gend en Loos, когда было подчеркнуто, что договоры, учреждающие Союз, представляют собой нечто большее, чем просто международные договоры[27]. Договоры создали свою собственную правовую систему[28], частью которой становятся конвенции. Таким образом, конвенции занимают по отношению к договорам подчиненное положение: в случае коллизии правовых норм положения договорам имеют большую юридическую силу, чем положения вспомогательной конвенции.
Аналогичный аргумент применим в случае коллизии между вспомогательной конвенцией и актом Союза, таким как регламент или директива. Акты Союза принимаются его институтами в рамках их полномочий, предоставленных учредительными Договорами. Если вспомогательная конвенция не имеет преимущественной юридической силы в отношении учредительных документов, она не может затрагивать предоставленные ими полномочия; соответственно акты, принятые в результате реализации таким полномочий, также не затрагиваются. Из сказанного следует, что даже при отсутствии в конвенции прямо выраженного указания акты Союза имеют преимущественную юридическую силу. [29]