Таким образом, в учредительных договорах установлен специальный порядок их пересмотра, при попытке ухода от этого порядка, например, при принятии «классического» международного договора (вспомогательной конвенции), наступают достаточно серьезные юридические последствия: международные договоры будут обладать меньшей юридической силой, чем учредительные документы и акты институтов Союза.
Как уже указывалось выше, прямое изменение учредительных договоров является достаточно долгим процессом. Такое изменение не может адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия современного мира. Поэтому в рамках Европейского Союза существует косвенный способ изменения источников первичного права – это изменение толкования норм учредительных документов. Такое толкование осуществляет Суд ЕС.
На каком основании Суд ЕС обладает правом толковать нормы учредительных договоров, причем толковать расширительно, фактически изменяя эти нормы? Такие действия в общей форме предусмотрены Римским Договором 1957 г.
Вот некоторые примеры того, как составители Договора, видимо, вполне преднамеренно, предусмотрели образ действия Суда ЕС:
· В ст. 164 записано, что «Суд ЕС обеспечивает, чтобы в ходе толкования Договора соблюдалось право». Обращает на себя внимание слово «право». Право как общая субстанция, стоящая если не выше Договора 1957 г., то вне его. Вероятно, имеется в виду свобода Суда ЕС в выборе и применении нужного ему права. Отсюда следует, что при рассмотрении конкретного дела, связанного с толкованием норм то ли самого Договора, то ли принятых органами ЕС в его развитие, Суд ЕС вправе в своем решении сказать о том, что такое-то действие стороны в деле противоречит праву, и достаточно.
· В первом пункте ст. 173 записана фраза: «...нарушение настоящего Договора или любой нормы права, относящейся к его применению»... Опять мы видим упоминание «любой нормы права», и вновь - вне самого Договора. О какой норме идет речь? Определить это может только Суд и никто другой.
· И, наконец, ст. 215 (2) утверждает, что ответственность ЕС основывается на «основных (general) принципах, общих законам государств-членов». Из такой формулировки вытекает много вопросов. И, в частности, что следует понимать под «основными принципами»? Да и что у них общего с законами национальных государств? По сути, Суд ЕС получает карт-бланш для правотворчества. Иными словами, Суд ЕС может вполне законно выйти за рамки учредительных договоров, при одном, конечно, условии - он откровенно их не нарушает[30].
Как видно, Суд ЕС обладает обширными возможностями для изменения первичного права. Однако чтобы действительно убедится в том, что толкования Суда ЕС изменяют нормы учредительных документов, необходимо перейти к некоторым примерам судебной практики.
Дело Commission v. Council[31]. При рассмотрении данного дела, касающегося переговоров с целью заключения Европейского дорожно-транспортного соглашения (European Road Transport Agreement (ERTA)), в частности «резолюции» (обращаясь к нейтральной форме) Совета, в которой определялась процедура проведения конференции. Комиссия не согласилась с содержанием этой «резолюции» и обратилась в Суд за решением, соответствует ли процедура переговоров праву Союза. Единственным средством, позволяющим начать действия в Суде, был иск об аннулировании «резолюции».
Суд должен был решить вопрос, может ли «резолюция» быть объектов процедур об аннулирования (annulment proceedings). Если бы Суд отрицательно ответил на этот вопрос, это означало бы, что процедура об аннулировании недопустима, что лишило бы Суд возможности вынести решения по материально-правовым вопросам, касающимся полномочий Союза по заключению международных соглашений. Суд, однако сталкивается с проблемой: если он принимает решение, что «резолюция» которая по форме не соответствовала ни одному юридическому акты из перечисленных в ст. 249 Договора о функционировании ЕС, фактически является регламентом, директивой или решением, он будет обязан аннулировать ее в связи с отсутствием мотивировки, так как существует правило, предусмотренное ст. 190 Договора о функционировании ЕС, что регламенты, директивы и решения должны быть мотивированы.
Суд явно не желал аннулировать «резолюцию», так как это могло означать, что переговоры в рамках Европейского дорожно-транспортного соглашения, которые к моменту вынесения решения уже были завершены, должны начаться заново. Так как Соглашение уже было подписано, по крайней мере некоторыми государствами-членами, такой вывод представлялся крайне нежелательным и мог склонить третьи страны не участвовать в таких переговорах. Принимая это во внимание, Суд ЕС отметил, что перечень ст. 249 Договора о функционировании ЕС, в которой определены акты вторичного права, не носит исчерпывающего характера, и квалифицировал «резолюцию» как юридический акт sui generis[32].
Это явный пример того, как для достижения политических целей Суд ЕС своим толкованием изменил нормы учредительного договора.
Еще одним примером изменения положения статьи 249, являются дела Van Duyn и Marshall. Вопреки буквальному смыслу, указанному в статье, Суд ЕС признал, что, как и регламент, директива может обладать прямым действием.
Такое расширительное толкование было вызвано потребностями повседневной практики, а именно тем, что государства-члены не всегда точно и в срок исполняют положения всех директив. Предположим себе ситуацию, что страна А привела свое законодательство в соответствие с конкретной директивной (положим, связанной с расширением правого статуса граждан), а страна Б – нет или сделала это не полностью. В таком случае граждане первого государства приобретают дополнительные права и свободы, а граждане второго данных прав лишаются, по крайней мере на время (ибо в их государстве положения директивы не были включены в национальное законодательство).
Разумеется, против второго государства Европейская комиссия начнет расследование и оно, скорее всего, будет привлечено к ответственности перед Судом ЕС. Но гражданам страны от этого не легче. Они будут ограничены в своих правах по сравнению с гражданами других стран ЕС, которые точно и в срок исполнили директиву.
Описанная ситуация несовместима с принципом равенства, который является одним из общих принципов права Союза. Столкнувшись на практике с подобными случаями, Суд постановил, что директива в этих условиях должна стать источником прямого действия:
«Было бы не совместимым с обязательной силой, которая придает директиве ст. 189, исключать, в принципе, возможность заинтересованных лиц основывать свои требования на установленных в ней обязанностях»[33].
В то же время прямое действие директив, в отличие от регламентов, не является безоговорочным. Необходимо выполнение четырех условий, установленных Судом ЕС[34]:
· положения директивы должны быть безусловными и достаточно точными.
· нужно, чтобы истек срок имплементации;
· предполагается, что директива не исполнена в полной мере конкретным государством;
· наконец, наиболее серьезное ограничение, которое установил Суд ЕС в отношении прямого действия директив, заключается в следующем: «Директива не может сама по себе налагать обязанности на индивидов»[35].
Выше были перечислены только несколько примеров из многочисленной судебной практики по данному вопросу. Но даже они показывают, что Суду ЕС принадлежит ведущая роль в процессе изменения источников первичного права ЕС. Перефразируя известное высказывание американского судьи, можно сказать, учредительные договоры – это то, что скажет о них суд. Давая официальное толкование учредительных договоров и выводя из них новые нормы, Суд ЕС развивает первичное право Союза, создает его «живую конституцию»
На протяжении 50 лет своего существования Европейскому Союзу приходилось отвечать на новые вызовы и угрозы, которые требовали трансформации институциональной и правовой систем. Новые вызовы, совпавшие по времени с глобальным изменением формата (27 стран), требовали иного подхода, способного обеспечить региональную интеграцию качественно нового уровня. Данный подход должен отличаться от того, который был положен в основу более 50 лет назад, когда процесс объединения начали шесть стран. Для эффективного ответа на сформулированные вызовы Европейскому Союзу потребовалась институциональная и правовая трансформация, чтобы Европа могла выступить в роли влиятельной силы, стремящейся, во-первых, направить развитие отношений в мире, таким образом, когда преимущества создаются не только для богатых, но и для самых бедных стран, а во-вторых, ввести глобализацию в рамки этических принципов, то есть подчинить ее целям достижения солидарности и устойчивого развития. Именно поэтому в 2004 г. была принята Конституция Европейского Союза (текс Конституции был официально подписан руководителями всех государств-членов), знаменующая собой качественной новый этап европейской консолидации и создание государства нового типа - «федерации национальных государств»[36].
В предыдущих параграфах были рассмотрены основные способы изменения учредительных договоров. Конституция, как уже отмечалось, является качественно новым подходом к европейской интеграции, поэтому она подвергает пересмотру всю систему учредительных договоров: выступает актом кодификации этой системы, дополняет ее новыми прогрессивными положениями.
Предполагалось это осуществить следующим образом (ст. IV-437):