Еще более серьезные особенности присущи правовому положению государственных и муниципальных учреждений, значительная часть деятельности которых попадает в сферу действия бюджетного и иного федерального законодательства, которое нередко не корреспондирует правилам, содержащимся в Гражданском кодексе РФ.
В связи с этим Пленум ВАС РФ на своем заседании, состоявшемся 22 июня 2006 г., принял ряд постановлений, направленных, в частности, на обеспечение оптимального и единообразного применения норм гражданского, бюджетного и иного федерального законодательства, регулирующего различные стороны деятельности государственных и муниципальных учреждений. Речь идет о следующих документах:
1) постановлении N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»[10] (далее - Постановление N 21);
2) постановлении N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[11] (далее - Постановление N 23);
3) постановлении N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»[12] (далее - Постановление N 24).
Названные постановления Пленума ВАС РФ содержат принципиальные разъяснения, затрагивающие проблемы правового статуса государственных и муниципальных учреждений, возможности их участия в имущественном обороте, вопросы правового режима имущества, закрепленного за указанными учреждениями, порядка их ответственности по обязательствам, а также субсидиарной ответственности собственников имущества учреждений.
Конечно же, названные разъяснения Пленума адресованы прежде всего арбитражным судам, разрешающим различные споры с участием государственных и муниципальных учреждений, но в то же время данное высшей судебной инстанцией толкование правовых норм, определяющих правовой статус государственных и муниципальных учреждений, дополняет и делает более отчетливым «облик» соответствующих юридических лиц как участников имущественного оборота.
Пленум ВАС РФ констатировал, что государственные (муниципальные) учреждения наделены лишь специальной (целевой) правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 120 ГК РФ), и по этой причине совершаемые указанными учреждениями сделки, выходящие за пределы закрепленной законом или иным правовым актом целевой правоспособности, должны считаться ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ (п. 1 Постановления N 21).
В целях участия в имущественном обороте государственные (муниципальные) учреждения, являющиеся субъектами права оперативного управления на закрепленное за ними имущество, могут использовать два различных правовых режима, предусмотренных законодательством в отношении их денежных средств и иного имущества.
Первый правовой режим предусмотрен законодательством в отношении имущества, закрепленного за учреждением или приобретенным им за счет средств, выделенных по смете, а также денежных средств, полученных в порядке бюджетного финансирования.
Как отмечалось ранее, учреждение не может отчуждать или распоряжаться иным способом имуществом, закрепленным за ним собственником либо приобретенным за счет средств, выделенных по смете.
К сказанному необходимо добавить, что Пленум ВАС РФ счел необходимым дать арбитражным судам разъяснение по вопросу о возможности распоряжения собственником имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, в частности, путем сдачи такого имущества в аренду. Согласно указанному разъяснению права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296, 298 ГК РФ. При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом, поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения (п. 9 Постановления N 21).
В деятельности государственных (муниципальных) учреждений возникли серьезные проблемы в связи с очевидным противоречием между положениями, содержащимися в Бюджетном кодексе (БК) РФ и Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[13] (далее - Закон о размещении заказов). Согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. В силу же п. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов под действие указанного Закона подпадают отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, когда такие товары (работы, услуги) поставляются (выполняются, оказываются) на сумму, не превышающую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время такой размер составляет 60 тыс. руб., возник вопрос о том, вправе ли государственное (муниципальное) учреждение самостоятельно приобретать на денежные средства, выделенные из бюджета, товары, работы, услуги на сумму от 60 тыс. до 200 тыс. руб. или такого рода приобретения возможны лишь в порядке размещения государственного (муниципального) заказа и заключения соответствующих государственных (муниципальных) контрактов.
В связи с этим Пленум ВАС РФ (Постановление N 24) призывает различать две разные ситуации.
Во-первых, в случаях, когда учреждение, приобретая товары, работы, услуги, действует от имени соответствующего публичного образования в рамках возложенных на него органом государственной власти или органом местного самоуправления функций государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов (за исключением мелких сделок на сумму, не превышающую 60 тыс. руб.).
Во-вторых, государственное (муниципальное) учреждение, являющееся юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, может от своего имени приобретать на денежные средства, выделенные ему по смете, товары, работы, услуги для удовлетворения собственных нужд, действуя в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными его учредительными документами (а не в качестве государственного (муниципального) заказчика от имени соответствующего публичного образования). В таких случаях приобретение бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (ст. 71 БК РФ), осуществляется ими на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.
При этом следует учитывать, что в силу ст. 161, 162, 225, 250 БК РФ бюджетные учреждения вправе принимать на себя денежные обязательства путем заключения с поставщиками продукции (подрядчиками, услугодателями) договоров и составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы. Более того, согласно ст. 226 БК РФ орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных бюджетным учреждением платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств и даже может отказать в подтверждении принятых на себя учреждением бюджетных обязательств (в частности, при несоответствии принятых обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения).
Однако, как разъяснил Пленум ВАС РФ (п. 15 Постановления N 23), названные жесткие правила БК РФ, предусматривающие подтверждение и расходование бюджетных средств по заключенным учреждениями договорам только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов, не могут рассматриваться арбитражными судами в качестве основания для отказа в удовлетворении требований контрагентов бюджетных учреждений (поставщиков, подрядчиков, услугодателей) о взыскании задолженности за поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги) в случае принятия на себя учреждением обязательств сверх установленных лимитов. При недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник имущества учреждения несет по ним субсидиарную ответственность.
Другой правовой режим имущества предусмотрен законодательством в отношении тех государственных (муниципальных) учреждений, которым в соответствии с их учредительными документами предоставлено право осуществлять деятельность (естественно, в рамках уставных целей и задач соответствующего учреждения), приносящую доходы. Особенность указанного правового режима имущества учреждений состоит в том, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждений (п. 2 ст. 298 ГК РФ).