В сфере экономики определенные административные процедуры предусмотрены законодательством о порядке государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, лицензировании отдельных видов деятельности, технических регламентах, приватизации жилых помещений, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
В административной сфере определенные процедуры установлены разрешительными режимами (порядок выдачи разрешения на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов; порядок выдачи удостоверения на право управления автотранспортными средствами, на право охоты, на перевозку отдельных категорий грузов и др.); правилами таможенных режимов, правилами обращения с наркотическими и взрывчатыми веществами; правилами выдачи разрешения на частную охранную и детективную деятельность, правилами паспортной системы, правилами воинского учета и т. п.
Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Земельном, Лесном, Водном, Воздушном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, в законодательных актах об охране окружающей среды, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Административно-процессуальные нормы присутствуют также в федеральных законах, определяющих статус общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций, религиозных объединений.
Отдельные процессуальные нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан, закреплены в ведомственных нормативных правовых актах, принятых в ряде федеральных правоохранительных органов (МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России и др.).
Во многих субъектах РФ были приняты законы о порядке рассмотрения обращений граждан (Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Краснодарского края от 10 февраля 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» и др.).
В настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. В Законе определены правовые характеристики обращения, предложения и жалобы, права гражданина при рассмотрении его обращения и гарантии его безопасности в связи с обращением в государственный орган или орган местного самоуправления.
В указанном Федеральном законе установлены основные административные процедуры, определяющие порядок направления и регистрацию письменного обращения, сроки, связанные с направлением обращения в органы, в компетенцию которых входит рассмотрение конкретного вопроса, а также порядок личного приема граждан. Ряд статей закона (ст. 9—12) устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.
Упомянутым Федеральным законом закреплены принципы инстанционного рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб; принципы разрешения обращения компетентным, уполномоченным на то органом; требование известить гражданина о направлении обращений по подведомственности и о результатах рассмотрения соответствующих обращений; установлены предельные сроки рассмотрения обращения; предусмотрен порядок организации личного приема граждан и т. д.
Административные процедуры рассматриваются, прежде всего, как внешнее проявление публичных полномочий органами власти, т. е. в их отношениях с субъектами, которые не находятся в их подчинении.
Вместе с тем некоторые ученые считают возможным рассматривать административный процесс и как внутриорганизационную деятельность в органах исполнительной власти, как необходимый элемент управленческого процесса1.
Профессор Ю. А. Тихомиров полагает, что многие процессуальные нормы могут находиться внутри тематических законодательных и иных нормативных актов и тем самым создавать «встроенные административные процессы для осуществления норм соответствующих актов».
Хаманева Н.Ю. считает более целесообразным создание рамочного, общего с точки зрения принципиальных позиций законодательного акта, в котором был бы сосредоточен общий для всех административных процедур понятийный аппарат, общие принципы административных процедур, определены конкретные их виды и общие требования их осуществления.
Такой федеральный закон должен стать юридической базой для урегулирования отдельных процедурных производств, учитывающих особенности регулируемых материальных отношений и сфер их существования, субъектов этих отношений и т. п1.
Надо отметить, что в Государственную Думу были внесены проекты федеральных законов об административных процедурах, которые рассматривались на уровне комитетов Думы.
При этом надо иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство, согласно ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нельзя исключать возможности законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений, связанных с административными процедурами деятельности соответствующих органов публичной власти.
Следует в этой связи согласиться с мнением И. М. Лазарева о том, что внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования,2 а также с его выводом, что в административном процессе, характерном для административных процедур, нет тяжущихся сторон, что в таких правоотношениях органы исполнительной власти выступают не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию прав и обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права3.
С точки зрения классификации административных процедур в науке административного права предлагается рассматривать следующие их виды:
а) правоприменительные процедуры, в ходе которых решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав
и специальных правовых статусов в сфере государственного управления (право на получение информации, на проведение демонстрации
или иного публичного мероприятия, на получение паспорта гражданина Российской Федерации, на социальную поддержку, на помещение
ребенка в образовательные учреждения и т. п.);
б) процедуры, связанные с обеспечением исполнения гражданами
и организациями возложенных на них законом обязанностей (обязанность зарегистрироваться по месту пребывания и по месту жительства,
встать на учет в налоговом органе, зарегистрироваться в качестве юридического лица или предпринимателя, получить лицензию на определенный вид деятельности; обязанность соблюдать нормы и требования
пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарные требования и правила и т. д.).
Заметим, что в США и странах Западной Европы административные процедуры, связанные с публично-правовыми интересами граждан и частных организаций, получили законодательное закрепление.
Так, в США действует Федеральный закон 1946 г. об общей административной процедуре, включенный в федеральный свод законов, а в штатах – региональные законы об административной процедуре.
В настоящее время в России сделаны определенные шаги по решению проблемы правового регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, в его разделе «Основные правила организации документооборота» определены обязанности федерального органа исполнительной власти по обеспечению рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в адрес данного органа, обращений, принятых на личном приеме. Указано, что по результатам рассмотрения обращения соответствующий орган принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления обращения, а также по просьбе направивших его государственных органов уведомляет их о принятом решении.
При необходимости срок рассмотрения обращения может продлеваться, но не более чем на один месяц, а о продлении должно быть сообщено заявителю с указанием причин.
Письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в пятидневный срок по принадлежности, о чем сообщается заявителю. В случае, если поставленные вопросы не входят в компетенцию данного органа, должны быть даны необходимые разъяснения по обращению в соответствующий орган, к компетенции которого относится решение вопроса.
В упомянутом Типовом регламенте также указано, что запрещается направлять обращения граждан и организаций тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, кроме случаев обжалования действий (бездействия) вышестоящего федерального органа исполнительной власти, компетентного рассматривать обращение по существу. В этом случае федеральный орган направляет заявителю за подписью руководителя или заместителя руководителя информацию о порядке обжалования своих действий (бездействия) в соответствии с законодательством Российской Федерации1
В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 4522, содержится специальный разд. XII, в котором закреплены правила, определяющие порядок работы с обращениями граждан и организации приема граждан.