Как известно, ст. 118 и 126 Конституции РФ достаточно определенно говорят о необходимости установления федеральным законом административного судопроизводства.
Необходимость создания специального процессуального акта для обеспечения деятельности административных судов очевидна. Поэтому наряду с подготовкой проектов нового гражданского процессуального и арбитражного процессуального кодексов началась подготовка концепции федерального законодательного акта об административном судопроизводстве.
В 2003 г. вступили в действие АПК РФ и ГПК РФ. В обоих кодексах содержатся разделы, регулирующие процесс рассмотрения соответствующими судами дел, вытекающих из публичных правоотношений (ст. 22, 245—261 ГПК РФ); дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (см. ст. 4,189—201 АПК РФ). В данных кодексах подчеркивается, что указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными кодексами и иными федеральными законами. В качестве таких особенностей в ГПК РФ указаны следующие:
1) не допускается заочное производство;
2) суд не связан основаниями и доводами заявленных требований;
3) форма обращения в суд — заявление;
4) обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного акта, его законности, а также законности оспариваемых решений (действий) органов публичной власти
и их должностных лиц, возлагаются на соответствующие органы и лиц,
принявших нормативный акт либо индивидуальное решение, совершивших оспариваемое действие;
5) сравнительно краткие сроки рассмотрения заявлений (месяц —
в отношении заявления об оспаривании нормативного акта; 10 дней —
в отношении оспариваемого решения или действия);
6) трехмесячный давностный срок для обращения с заявлением
в суд об оспаривании решения или действия органа публичной власти
(должностного лицам) и некоторые другие особенности. Дела рассматриваются судьей единолично.
АПК РФ предусматривает:
1) возможность примирения сторон, даже если речь идет о законности нормативного акта;
2) рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта коллегиальным составом судей в срок, не превышающий двух месяцев со дня
поступления заявления в суд;
3) суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме;
4) заявление об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня
поступления заявления в арбитражный суд;
5) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебных исполнителей рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней
со дня поступления в суд заявления;
6) обязанность доказывания законности принятых акта, решения,
совершения действия возлагается на орган или лицо, которые приняли
акт, решение или совершили действие (бездействие).
Из сопоставления позиций двух процессуальных кодексов можно выявить общие черты, свойственные административному судопроизводству (возложение бремени доказывания на орган, издавший акт, принявший решение, несвязанность суда доводами сторон, сравнительно краткие сроки рассмотрения дел), но можно отметить и ряд существенных различий (в определении конкретных сроков рассмотрения дел, порядка обжалования решений: наличие в АПК и отсутствие в ГПК положения о возможности примирения сторон и т. п.).
Заслуживает безусловной поддержки инициатива Верховного Суда РФ по подготовке проекта Кодекса РФ об административном судопроизводстве1.
Одна из главных задач Кодекса — облегчить гражданину, организации (заинтересованному лицу) доступ к правосудию, определив активную роль суда в этом процессе, в том числе установить право суда по своей инициативе истребовать от административного ответчика необходимую информацию; принять меры по обеспечению обязательного присутствия представителя органа публичной власти в судебном заседании под угрозой ответственности (административной и дисциплинарной).
Законопроект предусматривает возложение бремени доказывания на административного ответчика и тем самым предоставляет гражданину право заявить о нарушении его законных интересов, но не возлагает на него обязанности доказывать неправомерность оспариваемого акта или действия.
Проект Кодекса предусматривает проведение тщательной досудебной подготовки. Участие заявителей и административных ответчиков в подготовке дела к судебному разбирательству будет осуществляться в форме консультаций для решения правовых вопросов. Расширение полномочий суда второй инстанции на повышение динамики административного процесса в целом.
Существенной новеллой проекта является введение понятия модельного дела: при наличии нескольких дел по заявлениям, предъявляемым к одному и тому же административному ответчику по одним и тем же основаниям, суд может рассмотреть одно из этих дел, признав его модельным при рассмотрении последующих дел. При наличии модельного дела рассмотрение последующих дел производится в сокращенном порядке, а решение по последующему делу может быть принято в любой стадии процесса.
Изменена позиция и по государственной пошлине — с учетом общественной значимости и публичного интереса предложено, чтобы пошлина взыскивалась по решению суда по завершении дела, что, безусловно, облегчит доступ гражданина к правосудию.
Немаловажное значение имеет и установление сравнительно кратких сроков рассмотрения дел в суде, что предусмотрено проектом Кодекса, а также сроков подготовки дела к слушанию. Здесь, на наш взгляд, должна быть учтена специфика отдельных видов административных дел, связанных, например, с нарушением законодательства о выборах и референдумах.
В проекте Кодекса об административном судопроизводстве значительное внимание уделено вопросам разграничения сфер конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также определения подсудности административных дел отдельным видам административных судов.
Естественно, что многие нормы проекта Кодекса аналогичны нормам, содержащимся в ГПК РФ и АПК РФ, имея в виду разделы Кодексов, регулирующие порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, поскольку все виды судопроизводства должны реализовывать общие принципы правосудия, закрепленные в нормах Конституции РФ. Речь идет о принципах правосудия и судопроизводства, в том числе о состязательности и равноправии сторон, гласности судебного разбирательства, языке судопроизводства, об институте отвода судей и других участников процесса, о доказательствах по делу и их видах, о принципе оценки доказательств, о судебных расходах и т. п.
2.3.Административная юрисдикция
Административная юрисдикция — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти (их должностных лиц) по рассмотрению в административном порядке (внесудебном и досудебном) жалоб и претензий физических и юридических лиц (организаций) на неправомерные действия нижестоящих в порядке субординации органов (должностных лиц), а также применение мер административного принуждения в случаях нарушения указанными лицами норм и правил, установленных законом1.
Административную юрисдикцию в предусмотренных законом случаях осуществляют также судьи, применяющие меры административной ответственности.
Субъектами административной юрисдикции выступают уполномоченные на то органы исполнительной власти и их должностные лица, которые осуществляют правовую оценку поведения участников спора и применяют к правонарушителям меры принуждения, предусмотренные в санкциях административно-правовых норм. К основным видам административно-юрисдикционной детальности относят производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и дисциплинарное производство. Наибольшей сложностью отличается первое из указанных производств.
Цель производства по делам об административных правонарушениях — полное, всестороннее, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения решений, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). Это производство осуществляется в строгих процессуальных формах, гарантирующих права и интересы участников административного процесса. КоАП РФ четко определяет четыре стадии производства: возбуждение дела, его рассмотрение, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (см. разд. IV КоАП РФ).
В настоящее время обсуждается вопрос о подготовке проекта федерального закона об административном порядке рассмотрения жалоб физических и юридических лиц на действия и решения органов (должностных лиц) исполнительной власти и органов муниципальных образований. Цель предполагаемого закона — разгрузить суды от рассмотрения жалоб, не требующих длительной процедуры рассмотрения и в то же время предполагающих оперативное вмешательство в урегулирование возникшего спора. Судебная практика, особенно арбитражных судов, свидетельствует о том, что во многих случаях суды лишь санкционируют назначенные налоговыми органами или органами государственного внебюджетного пенсионного фонда административные штрафы за нарушение юридическими лицами правил уплаты налоговых платежей или взносов предприятий в фонд социального страхования и пенсионный фонд1.