Второй этап – это рассмотрение предложений в палатах Федерального Собрания. В соответствии с указанным Федеральным законом от 04.03.1998 (ст. 4) предложение о поправках вместе с обоснованием направляется Советом Госдумы в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции и указанного Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.
Как и любой другой закон, проект рассматривается Думой в трех чтениях, однако, поскольку ст. 136 Конституции определяет, что проект закона о поправке должен быть принят в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для принятия его в окончательном виде необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Госдумы. В случае принятия положительного решения проект закона о поправке к Конституции направляется в Совет Федерации.
Проект закона должен быть одобрен квалифицированным большинством голосов – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения верхней палатой парламента проекта закона она совместно с Госдумой может создать согласительную комиссию.
Третий этап – контрасигнатура, в данном контексте – одобрение решения вышестоящего органа государственной власти субъектами Российской Федерации. Не позднее 5 дней с момента принятия закона Советом Федерации его Председатель направляет закон о поправке к Конституции в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для рассмотрения. Одобрение субъектами Федерации изменений Конституции России необходимо с целью оградить их население от возможного ущемления его прав, свобод и законных интересов. В данном случае контрасигнатура региональных парламентов заменяет собой более дорогостоящую процедуру общероссийского референдума. При этом на рассмотрение вопроса законодательным органам субъектов Федерации Закон от 04.03.1998 отводит срок не более одного года со дня принятия закона Советом Федерации (ст. 9). Как считает Авакьян С.А., годичный срок, обозначенный для одобрения поправок к главам 3 – 8 Конституции, «да еще при нескольких законах о поправках, способен превратить реформирование Конституции в затяжной процесс, что вряд ли целесообразно»[7].
Далее следует факультативный этап, служащий дополнительной гарантией справедливости, законности и объективности конституционных перемен: обращение в Верховный Суд РФ, правом на которое в соответствии со ст. 11 Закона от 04.03.1998 в течение 7 дней с момента принятия закона Советом Федерации обладают Президент РФ и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Решение Судом принимается в порядке, определенном гражданско-процессуальным законодательством, и в случае удовлетворения иска требует повторного рассмотрения Советом Федерации.
Как и любой другой закон, закон о поправке к Конституции подписывается Президентом России в 7-дневный срок и подлежит официальному опубликованию. Как и в отношении любого другого закона, принятого в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Президент не имеет права вето на закон о поправке к Конституции.
Как следует из текста Федерального закона от 04.03.1998, принятые поправки инкорпорируются, т.е. включаются в основной текст Конституции с указанием даты вступления в силу. Номера исключенных из текста статей сохраняются, общая нумерация статей и глав не меняется.
В соответствии с вышеизложенными процедурами в декабре 2008 года были приняты первые законы о поправках к Конституции Российской Федерации (№ 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ). Так, в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[8] срок полномочий Президента Российской Федерации продлен до шести лет (ранее – четыре года), Государственная Дума избирается сроком на пять лет (ранее – также четыре года). Данные изменения должны применяться в отношении Президента и Государственной Думы, которые избраны после вступления Закона № 6-ФКЗ в силу.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»[9] предусматривает поправки в виде дополнений о заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Еще одной разновидностью федеральных законов являются законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. Какие из международных договоров подлежат обязательной ратификации и специальный порядок принятия федеральных законов о ратификации и денонсации предусмотрен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[10]. Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона (ст. 14).
Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Также подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Наиболее распространенным видом федеральных законов являются законы, получившие в доктрине права наименование обычного федерального закона (в отличие от конституционного). Обязательное принятие некоторых из них предусмотрено в самой Конституции («назывные законы»). Это, например, Федеральные законы о гражданстве Российской Федерации, об альтернативной военной службе, о Прокуратуре РФ.
Для принятия обычного федерального закона не требуется квалифицированного большинства в парламенте. На них может быть наложено вето Президента РФ.
Обыкновенные законы, в свою очередь, подразделяются на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся в первую очередь Основы (Основные начала) законодательства Российской Федерации и кодексы.
Основы – это федеральный закон, который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования определенных отраслей права и сфер общественной жизни. Основы законодательства могут быть изданы только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Основы – это базовые акты, открывающие дорогу более конкретным законам и другим нормативным правовым актам как Российской Федерации, так и ее субъектов. В Российской Федерации приняты, например, Основы законодательства об охране здоровья граждан, о нотариате.
Кодекс – это закон кодификационного характера, в котором объединены на основе единых принципов все или основная масса норм, достаточно детально регулирующих определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права (например, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях). Но есть кодексы и межотраслевого характера (например, Лесной, Воздушный, Таможенный, Градостроительный).
В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации. Четкое выявление двух пластов законодательного регулирования – федерального и регионального – обусловлено новыми подходами в решении проблем федеративного устройства России и распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).
Есть и иные классификации законов, например:
- по субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или законодательным органом);
- по предмету правового регулирования (конституционные, административные, гражданские, уголовные, бюджетные, социальные и т.п.);
- по сроку действия (постоянные законы и временные);
- по характеру (текущие и чрезвычайные);
- по объему регулирования (общие и специальные).
Вопрос соотношения законов решен в ст. 76 Конституции РФ. Так, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 6). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 6).