Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 года, когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов.
В конце 1917 года использовала предоставленное ей Россией право на самоуправление Финляндия, ставшая независимым государством.
Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года, провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».
Таким образом, основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобрели силу политико-правовых директив, закреплялись в декларациях и постановлениях Советской власти, а затем в конституции РСФСР.[6]
В преамбуле Конституции РСФСР, принятой пятым Всероссийским съездом Советов (июнь 1918), провозглашалось установление межнациональных отношений на основе самоопределения наций, предоставления «рабочим и крестьянам каждой нации право принять самостоятельное решение на своем полномочном советском съезде: желают ли они и на каком основании участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских учреждениях». Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного устройства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, будут стоять областные съезда Советов и их исполнительные органы.
Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республики». Так, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской Империи. Поэтому в первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика.
Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 года создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.
Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» Россию в рамках бывшей Российской Империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.
В 1918 году частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая АССР (Автономная Советская Социалистическая республика). В конце 1918 года была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжье, ставшая в последствии автономной республикой (1924 года). В 1919 года в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920-1921 годах – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921-1922 годах в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.
Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился в конце 1922 года. К этому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмурдская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).
Олег Емельянович Кутафин полагает что: «Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области».[7]
Вместе с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимся в это время. Гражданская воина оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 года), Белоруссии (январь 1919 года), Украины (январь-февраль 1919 года). В 1920 года образовалась Азербайджанская и Армянская Советская Республики, а в начале 1921 – Грузинская Советская Республика.
Вступление РСФСР в состав Союза СССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.
Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 году в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми – Пермяцкий. В 1929-1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и другие. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.
Л.М. Карапетян подчеркивает что: «Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались».[8]
В этот же период происходит и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 году.
Так Кабардинский округ стал Кабардинской областью, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 году из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 года стал Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 году из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе, которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 году Горская АССР была упразднена и не ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.
Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к наиболее высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 году в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1984 году – Удмуртия, также бывшая автономной областью.
Конституция СССР 1924 года предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1925 года ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органом были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью, «Однако Российская Федерация – замечает Л.М. Карапетян» и в рамках Союза СССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право (сецессии) свободного выхода из Союза».[9]
В связи с развитием автономии в Конституцию РСФСР 1925 года были внесены многочисленные дополнения, В Конституции 1925 года вопросам автономии была посвящена специальная глава. Конституция определила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определился их государственный механизм, границы компетенции.
В процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. В первые такое крупное преобразование было произведено в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской Советских Республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.
Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1936 году в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.
Важным эталоном 1937 года новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе федерации 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула в связи с установлением системы местных органов государственной власти о наличии в республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области.
После принятия Конституции РСФСР 1937 года во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.
В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.