ж) предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.
При характеристике содержания ОВОС важно иметь в виду те факторы, которые постоянно учитываются в деятельности по оценке. Прежде всего необходимо обладать достоверными данными о состоянии окружающей среды по месту осуществления деятельности. Если, к примеру, в районе предполагаемого строительства экологически опасного предприятия уже превышены нормативы предельно допустимого загрязнения вод или атмосферного воздуха, то будет, во всяком случае должно быть, весьма проблематичным строительство в нем дополнительного источника загрязнения. С учетом состояния окружающей среды особенно остро встает вопрос об обосновании размещения объекта, принимая во внимание его специфику. Как представляется, на решение влияет или должно влиять не только состояние окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности, но и такие физические характеристики местности, как сейсмоопасность, лавиноопасность и т.п. В законодательстве пока недостаточно конкретно определены экологические требования относительно размещения экологически опасных объектов.
В задачу заказчика намечаемой деятельности при проведении ОВОС должно входить обоснование размещения объекта в конкретном месте, имея в виду не только экономическую выгоду, но и минимальные экологические издержки этого решения. До последнего времени вопросы размещения экологически опасных объектов оставались «больными» в природоохранной практике России. Это подтверждает, в частности, решение о строительстве скоростной железнодорожной магистрали Москва – Санкт-Петербург (в « Новгородском » варианте пересекающей территорию Валдайского Национального природного парка и пяти государственных природных заказников).
При проведении ОВОС, как предусмотрено Положением об ОВОС, заказчиком должны рассматриваться разумные альтернативы достижения целей намечаемой деятельности. При совершенствовании правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду важно сделать добавление к положению об альтернативах, касающееся отказа от намечаемой деятельности как одной из альтернатив. Действительно, всегда ли экономически оправдано строительство нового завода, дороги, иного объекта? Не могут ли цели быть достигнуты иным путем, например, повышением эффективности деятельности существующих предприятий, их реконструкцией, совершенствованием технологии и т.п. В варианте со скоростной железнодорожной магистралью Москва – Санкт-Петербург в качестве такой альтернативы может рассматриваться решение коллегии Министерства путей сообщения о реконструкции существующей Октябрьской железной дороги с целью обеспечения более высоких скоростей.
«Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Проектные и/или иные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом различного рода возможных последствий ее реализации» (п. 1.5 Положения об ОВОС). Действительно, весьма важно урегулировать результаты оценки воздействия на окружающую среду и соответственно знать о них. Именно потому, что в них отражается степень учета экологических требований и содержатся предложения, относящиеся к будущему хозяйственному и иному решению, которое предстоит принять.
На стадии ОВОС выводы делает заказчик планируемой деятельности. Каков предмет этих выводов? Главное: в какой степени планируемые «меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений» будут соответствовать требованиям экологического законодательства и обеспечивать их соблюдение. Очевидно, это имеется в виду, когда говорится «о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду».
4. Декларация об экологических последствиях воздействия
на окружающую среду
Применительно к вопросу о результатах оценки воздействия на окружающую среду следует также установить, каким образом они должны быть оформлены заказчиком. Это важно потому» что результаты должны стать достоянием общественного знания, с одной стороны, а с другой – они станут предметом государственной экологической экспертизы. В пункте 1.5 Положения об ОВОС говорится об «обосновывающей документации». «Документация», очевидно, может пониматься как совокупность, ряд документов.
В соответствии же с существующей в мире практикой правового регулирования ОВОС (и по предложениям авторов некоторых законопроектов об экологической экспертизе в России) результаты оценки воздействия на окружающую среду оформляются в виде документа, который называется по-разному: заявление о воздействии на окружающую среду, доклад о воздействии на окружающую среду, заявление об экологических последствиях, декларация об экологических последствиях. Думается, что документ с одним из этих названий, содержащий основные элементы и результаты оценки, следовало бы ввести в практику и в России вместо отсылки к не очень-то ясной «обосновывающей документации».
В Положении об ОВОС, к сожалению, не предусмотрено, что должна содержать «обосновывающая документация». Этот пробел должен быть устранен при совершенствовании правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду. Условно говоря, Заявление об экологических последствиях должно, по нашему мнению, содержать как минимум: а) описание цели и необходимости намечаемой деятельности и способов ее осуществления; б) описание альтернативных вариантов, включая «нулевой» вариант, т.е. отказ от намечаемой деятельности; в) описание видов и уровней воздействий на окружающую среду и их последствий для основного и альтернативных вариантов; г) описание существующего состояния окружающей среды в районе предполагаемого осуществления деятельности и возможных изменений ее в результате осуществления основного и альтернативных вариантов; д) предусматриваемые меры по охране окружающей среды; е) краткое резюме, позволяющее неспециалисту в достаточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов.
5. Участие общественности в оценке воздействия
на окружающую среду
Оценка воздействия на окружающую среду проводится заказчиком намечаемой деятельности, т.е. лицом, заинтересованным в ее осуществлении. Представления общественности о целесообразности этой деятельности могут не совпадать с позицией заказчикa. В то же время не исключаются субъективные подходы заказчика к ОВОС как заинтересованного лица. В рамках реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду граждане заинтересованы и одновременно вправе участвовать в процедуре ОВОС и оценивать ее результаты. Участие общественности служит одной из важных гарантий обеспечения заказчиком учета требований экологического законодательства.
Правовой формой участия граждан в процедуре ОВОС в мировой практике являются общественные слушания. Согласно же Положению об ОВОС, заказчик с участием разработчика проводит общественные слушания или обсуждения в средствах массовой информации. В какой мере оправданна в данном случае альтернатива? Заказчику легче и удобнее провести обсуждение проекта в средствах массовой информации. Очевидно, такое обсуждение может быть более формальным, чем общественные слушания. Обсуждение в средствах массовой информации, думается, дает заинтересованной общественности меньше возможностей для выражения своего отношения к проекту. Поэтому предложенная альтернатива едва ли оправданна. Думается, законодателю следует ориентироваться на проведение общественных слушаний.
Организация и проведение общественных слушаний – забота заказчика до передачи Заявления о воздействии на окружающую среду и других документов, касающихся намечаемой деятельности, на государственную экологическую экспертизу. В Положении не оговариваются сроки проведения таких слушаний, как и источники информирования общественности. Представляется, что срок информирования о намечаемом слушании – за 30 дней до его проведения. Источник осведомления общественности о намечаемой деятельности, результатах ОВОС и одновременно оповещения о дате проведения общественных слушаний – средства массовой информации.
В соответствии с Положением об ОВОС предмет общественных слушаний (обсуждения в средствах массовой информации) составляет обсуждение: 1) применяемых методов анализа и прогноза воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; 2) достоверности представленных результатов ОВОС; 3) полноты и достаточности предлагаемых в обосновывающей документации мер по предотвращению неблагоприятного воздействия.
Применительно к предоставлению информации исключение составляет информация, которая носит конфиденциальный характер. Определяя обязанности заказчика, Положение предусматривает, что он осуществляет широкий обзор (общественные слушания) предложений о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории, кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности. Вопрос о недоступности некоторой информации – особый, с учетом права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. В частности, согласно постановлению Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять сведения о загрязнении окружающей среды.
Общественные слушания или обсуждения организуются и проводятся как на федеральном уровне в случаях, когда преимущества и издержки реализации принимаемого решения носят общенациональный характер, так и на местном уровне или уровне субъекта Федерации, когда преимущества и издержки реализации проекта намечаемой деятельности распространяются на определенный географический регион в пределах субъекта РФ. С учетом будущего воздействия на состояние окружающей среды на местном уровне или уровне субъекта РФ не очень ясно, что понимается под «преимуществами и издержками реализации принимаемого решения ». И если преимущества и издержки реализации принимаемого решения носят общенациональный характер, имеет ли правовые последствия его обсуждение на местном уровне, где очевидно будут сказываться отрицательные последствия? Таким образом, вопрос об уровне проведения общественных слушаний нуждается в дополнительном изучении и уточнении правового регулирования.