В соответствии со ст. 18 Регламента комитеты Государственной Думы: разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты; организуют и проводят парламентские слушания; способствуют проведению в жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению Государственной Думы.
Порядок деятельности комитетов определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом и Законом Российской Федерации о комитетах палат Федерального Собрания.
В соответствии со ст. 28 Регламента депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам именуется фракцией. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы, которые обладают равными правами. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов.
Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.
Порядок принятия закона. После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты Государственной Думы выносят его на рассмотрение Думы. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.
Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации дал разъяснение понятия «общее число депутатов». В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.
Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации (ч. 1 ст. 103 Регламента Совета Федерации[2]).
Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый Государственной Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом.
Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится в Государственную Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.
Судьбу принятого федерального закона решает Президент.
В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств активно применяется промульгация закона, т.е. официальное провозглашение, объявление в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его опубликование в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. Обычно промульгация осуществляется главой государства.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.
Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем, чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.
1.2. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации: понятие, особенности формирования деятельности законодательной власти в субъектах федерации
Принципиальным отличием законодательного органа государственной власти служит то, что это - единственный орган государственной власти, выполняющий законодательные функции. Ни один другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен подобными полномочиями.
Специфика законодательных органов государственной власти субъектов РФ состоит также в том, что они являют собой представительную власть. Подчеркивая именно это обстоятельство, С.Д. Князев отмечает, что «представительный характер регионального парламента предопределяется способом его формирования, предполагающим исключительно прямые выборы населением». Тем самым подчеркивается важность прямого делегирования народом власти своим представителям, направляемым в состав законодательных органов государственной власти РФ. Причем это - не бессрочное поручение народным избранникам. Срок, на который народ делегирует в результате демократических выборов принадлежащую ему власть своим выборным представителям, определяется законодательством.
Сочетание общественных и профессиональных начал также относится к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти. Такой подход позволяет, во-первых, какой-то части народных избранников заниматься законодательной деятельностью и депутатскими делами постоянно и профессионально; во-вторых, позитивно повлиял на качество принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти актов; в-третьих, рассматриваемая особенность позволила обеспечить непрерывную работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время все более отчетливо прослеживается тенденция к увеличению числа народных избранников, работающих в законодательных (представительных) органах государственной власти на постоянной, профессиональной основе.
Законодательный (представительный) орган государственной власти является постоянно действующим органом и это, в частности, отличает его от органов государственной власти советского периода. Необходимо отметить, что при советской власти законодательная деятельность Советов была крайне ограничена временными рамками, и последние эпизодически (3-4 раза в год) собирались на свои сессии для единодушного одобрения заранее подготовленных чиновничьим аппаратом законопроектов. Остальное же время избранные населением депутаты продолжали работать на производстве, поддерживая тем самым тесные контакты с трудовыми коллективами.
Преимущества работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как постоянно действующего органа очевидны, хотя бы потому, что депутаты имеют возможность собраться в любое время для осуществления главного предназначения - законодательной деятельности в интересах населения региона.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - исключительно выборный коллегиальный орган, состоящий из депутатов. Этим он существенно отличается от других ветвей региональной власти. Как коллегиальный орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ считается сформированным с момента избрания не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ обладают высшей юридической силой по сравнению с другими нормативно-правовыми актами, принятыми органами государственной власти на территории субъекта РФ. Это качество можно отнести к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Признание актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ документами, обладающими высшей юридической силой, связано с установлением в них наиболее общих правил поведения.