Кроме этого существует множество иных нормативных актов по указанным проблемам, однако они носят производный и чаще всего ведомственный характер.
Безусловно особое практическое значение в этой триаде имеет Воздушный кодекс Российской Федерации. Это обусловлено тем, что он регламентирует более широкий спектр отношений в области использования и охраны воздушного пространства Российской Федерации.
Необходимость, причем очень острая в принятии нового Воздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упразднения Министерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшего тогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночными отношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей и положении прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условиях жесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, а потому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили в стране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всем события августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсе превратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективных и особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской Федерации надолго затянулось.
Что же представляет собой этот документ – Воздушный кодекс Российской Федерации (далее – ВК РФ). Охарактеризуем лишь некоторые, наиболее принципиальные положения, внесенные в практику нашего авиационного нормотворчества впервые.
Прежде всего, необходимо отметить, что новый кодекс в отличие от предшествующих ему документов в числе основных задач государственного регулирования использования воздушного пространства устанавливает задачи по обеспечению обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Это повышает статус самого документа и значительно расширяет сферу его действия. Он не только устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, но и четко формулирует цели и способы государственного регулирования данных сфер.
Важной новацией в кодексе стал трансформация государственного командно-распорядительного способа регулирования отношений в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации в гибкий очень чувствительный механизм, использующий приемы и методы, приемлемые для рыночной экономики. Например, под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается не прямое вмешательство в деятельность тех или иных структур, а установление общих правил и порядка деятельности в данной области, а также ответственность за их соблюдение.
Точно так же государственный контроль за деятельностью авиации осуществляется не в смысле вмешательства в хозяйственные или иные функции авиапредприятий или компаний, а в виде контроля за соблюдением всеми гражданами и юридическими лицами требований воздушного законодательства и международных договоров Российской Федерации. Причем осуществление этих и других функций возлагается на так называемые специально уполномоченные органы. Заметим: не на Министерство гражданской авиации СССР, как было в кодексе 1983 года, не на Федеральную авиационную службу или, положим, Министерство обороны Российской Федерации (далее – Минобороны России) как можно было бы записать сейчас, а на «специально уполномоченный орган».
При разработке и рассмотрении проекта Кодекса по этому поводу было немало разноречивых суждений, но, в конечном счете, возобладало одно мнение: Кодекс – документ долговременного действия, и конкретная ссылка на конкретную государственную структуру со временем может превратиться в анахронизм. Ведь жизнь не стоит на месте. Как известно, недавнее Министерство гражданской авиации СССР превратилось вдруг в Департамент воздушного транспорта России, тот в Федеральную авиационную службу, а она в свою очередь в Федеральное агентство воздушного транспорта, да и Минобороны России бессменно принимало участие в использовании воздушного пространства. В конечном же счете все они не что иное, как «специально уполномоченный орган».
Еще одним нововведением данного кодекса является измененная классификация авиации. В соответствии со статьей 20 авиация России подразделяется на три вида – гражданскую, государственную и экспериментальную. Авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, а также для выполнения мобилизационно-оборонных задач, относится к государственной авиации. Использование государственной авиации в коммерческих целях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ей отводится одно из центральных мест в обеспечении не только безопасности воздушного пространства Российской Федерации, но и всего государства.
Для осуществления функций государственного контроля за деятельностью в области государственной авиации специально уполномоченный орган создает инспекторские службы. И если структура и функции этих служб устанавливаются этим органом (на сегодня – Минобороны России), то права и ответственность инспекторов – Правительством Российской Федерации. Как показала практика сегодня и государственная, и экспериментальная авиация активно занимаются в дополнение к своему основному назначению коммерческой деятельностью, а она должна осуществляться в порядке, установленном для деятельности коммерческой гражданской авиации (статьи 22 и 23). Вследствие этого данные виды авиации подпадают под контроль инспекторских служб гражданской авиации. Отсюда определение их полномочий решением Правительства, которое обязательно для всех министерств и ведомств.
Важнейшую роль в государственном регулировании и контроле Воздушный кодекс отводит сертификации и лицензированию. Эти виды деятельности отчасти были отражены еще в Декрете о воздушных перевозках 1921 года (см. ранее). Кодекс четко регламентирует, что подлежит сертификации и лицензированию, определяет порядок проведения этих работ, устанавливает, кто и при каких условиях выдает, приостанавливает действие или аннулирует сертификаты и лицензии. Это является серьезным сдвигом в направлении обеспечения безопасности воздушного пространства в целом и отдельных полетов в частности, повышения качества авиационных перевозок и услуг, решения других задач, стоящих перед современной авиацией.
В новом Воздушном кодексе появилось несколько глав, которых не было в Воздушном кодексе 1983 г. Среди них – Глава IX (Авиационные предприятия), Глава XII (Авиационная безопасность), Главы XIII и XIV– о поиске и спасении терпящих или потерпевших бедствие воздушных судов и расследовании авиационных происшествий и инцидентов.
О важности авиационной безопасности, когда во всем мире пытаются «править бал» террористы, говорить не приходится. События
11 сентября 2001 года в Нью-Йорке (США) яркое тому свидетельство. Очень своевременная и нужная глава. Ее статьи ставят на прочную юридическую основу действия эксплуатантов и специально уполномоченных органов в интересах защиты авиации от актов незаконного вмешательства в ее деятельность, что способствует интересам использования всего воздушного пространства России.
Последние годы были, к сожалению, не лучшим периодом в области обеспечения безопасности полетов. Этой проблеме не раз уделяли внимание и Правительство Российской Федерации, и соответствующие государственные органы исполнительной власти, и средства массовой информации. Воздушный кодекс теперь не только констатирует, что авиационные предприятия могут быть привлечены к обеспечению и проведению поисковых и аварийно-спасательных работ, но и точно указывает, что их расходы в связи с этим возмещаются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. В то же время для пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиск и спасание являются безвозмездными, то есть не требуют какой-либо оплаты с их стороны.
Так же конкретно и четко кодекс регламентирует права и обязанности экипажей воздушных судов, порядок выполнения воздушных перевозок и авиационных работ, организацию и выполнение международных и внутрироссийских полетов, ответственность перевозчиков и эксплуатантов перед пассажирами и грузоотправителями, другие важнейшие вопросы, связанные с использованием воздушного пространства и деятельностью авиации.
Авиаторы России наконец-то получили надежную правовую основу своей деятельности – Воздушный кодекс Российской Федерации. Будучи документом общегосударственного, а в определенной степени и международного значения он призван сыграть заглавную роль в улучшении функционирования всех авиационных и связанных с ними структур, независимо от их назначения и форм собственности удовлетворении потребностей населения и экономики страны в воздушных перевозках и авиационных работах в решении оборонных и других жизненно важных проблем.
Следующая задача заключается в том, чтобы повсеместно обеспечить неукоснительное выполнение всех требований этого документа в целях создания благоприятных условий для эффективного и безопасного использования воздушного пространства Российской Федерации.
Вместе с тем необходимо отметить, что при множестве положительных черт, которые в себе сочетает ВК РФ и все «воздушное законодательство» существует один весьма важный недостаток – в российском законодательстве отсутствуют нормативно закрепленные принципы охраны воздушного пространства. О них и пойдет речь в следующем параграфе.
Выводы
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в правовой действительности невозможно существование только определения «воздушного пространства», как общей категории и отсутствие понятия суверенного воздушного пространства. Следуя юридической логике, появление первого автоматически предполагает существование и второго, даже если нормативно оно нигде не будет закреплено. И вот тогда вопросы теории, обозначенные в данной главе, станут проблемными вопросами практики.