Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.
Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому - либо ( чему - либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.
История человечества не знает фактов добровольной передачи власти теми, кто ее имеет, тем, на кого эта власть распространяется. Самые “ мягкие” случаи перехода от децентрализации к самоуправлению наблюдались при угрозе жесточайшего социального конфликта.
В Советском Союзе и в России есть многочисленные примеры развития территориального управления. В прошлом России хорошо известны военные поселения. [12] Такие поселения и целые города сохранились до сих пор. Дожили до нашего времени и особые этнические поселения, например, староверов, которые были и поныне остаются самостоятельными и осуществляют идеальное самоуправление.
Однако современная практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, особенно трудно четко выделить собственно местные дела, отличные от общественных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой характер, но и публичный. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теориях современных ученых. Некоторые их них отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций. [13]
В различных странах в настоящее время выработана по крайней мере три модели местного самоуправления, которые обеспечивают по разному и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. В последние десятилетия, как отмечает профессор В.Е. Чиркин [14], появляются идеи, что местное самоуправление - это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно : местное самоуправление - это публичная власть существующая наряду с государственной.
В мировой практике существуют разные ступени местного самоуправления. Есть ступень региональная, есть общинная. Все зависит от того , признается или нет та или иная единица территориальным коллективом.
Когда у поляков на региональном уровне ( в воеводстве ) есть только воевода, назначенный председателем правительства и утвержденный сеймом, имеющим совещательный характер, перед которым один раз в год он должен давать информацию о принятых мерах- это конечно, не местное самоуправление. По такому пути идут многие страны, в том числе Болгария и Венгрия. В этих странах существует большая централизация.
Что касается общинного звена, то в нем всегда есть местное самоуправление потому, что по идее территориальное образование- это естественное, а не искусственное как административно - территориальная единица.
В Китае и на Кубе существуют Советы ленинской концепции. Это не местное самоуправление, это государственная власть. В Таиланде, в Индонезии есть назначенные губернаторы. И даже староста деревенского квартала назначается министром внутренних дел из трех кандидатов, которые выбраны. Но это тоже не местное самоуправление.
В мировой практике выделяют три модели местного самоуправления[15] : англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Хотя советскую вряд ли можно считать моделью самоуправления, скорей всего это государственная власть.
В англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно - территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой ( и в первую очередь США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии ( комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Есть и контроль. Демократия не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции.
Однако следует учесть тот факт, что принятый в законодательстве этих стран термин “ местное управление” для обозначения и деятельности местных органов обычно указывает на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер.
В большинстве стран мира ( континентальная Европа, франко - язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток), по мнению многих ученых, получила распространение континентальная модель. [16] Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.
Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Однако реформой начала 80 - х годов во Франции была несколько снижена соподчиненность между различными уровнями местных органов.
Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, представляющая собой не столько практический, сколько сугубо академический интерес. [17] Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран “ мировой системы социализма”. В настоящее время в ой или иной форме она продолжает сохраняться в странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.
В.И. Чиркин считает третьей моделью то местное самоуправление, по которому пошла Латинская Америка. [18] В ней нет назначенных представителей в местном самоуправлении, т.е. всех избирают. Но избранный населением префект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета. И таким образом он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения.
Следует отметить, что правовую основу деятельности местных органов этих моделей составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или ( в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико - территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.
Если говорить о возможностях местного самоуправления в Российском государстве, то опыт самой России, многовековой опыт разных стран мира подтверждает, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию государства, и это действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов и изменений суверенизации.
В Европейской хартии местного самоуправления “ под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “. [19] В статье 1 Закона “ О местном самоуправлении в РСФСР” местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ.
Основываясь на существующую законодательную базу понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах:
а) Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью.
б) Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального Закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определена, что местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.