Общие собрания ( сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании ( сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько разновидностей собраний ( сходов) граждан:
1. собрания ( сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;
2. собрания ( сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;
3. Собрания ( сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы ТОС.
По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ о местном самоуправлении. [58]
Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право на обращение и право на нормотворческую инициативу.
Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.
По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования. Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов России [59] тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем. Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская области и др.).
В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации. муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают государствоведы. это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.
2. Органы местного самоуправления и их акты
После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.
Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.
Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проникают взаимо дополняют друг друга.
“ Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством”. [60]
Система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.
В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Однако в соответствии с федеральным Законом “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вышеназванных органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 1, 14 названного закона является наличие выборного органа местного самоуправления. А какими функциями будет этот орган - население определяет самостоятельно.
Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям: [61]
1. По способу образования органов:
· Глава избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом по результатам конкурса.
· Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе смешанной системы.
· Избирательный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.
2. По месту главы в структуре органов местного самоуправления: глава возглавляет местную администрацию; глава возглавляет представительный орган местного самоуправления; глава возглавляет и представительный и исполнительный орган.
3. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом :
· участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления: глава организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса; глава участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса ( возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа).
· право отлагательного вето: глава имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления; глава не имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.
4. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом : глава лично руководит деятельностью исполнительного органа; глава осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации; глава не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.
В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями, возникла потребность в ведении представительства. Появилось понятие представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. В действующем законодательстве закрепляется два критерия представительного органа : избрание непосредственно населением на основании всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представление интересов жителей соответствующей территории.