1. Референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов самоуправления; народу отводится пассивная роль.
2. Особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.
Юридическая энциклопедия [51] определяет плебисцит как опрос населения, проводимый как правило по проблемам судьбы соответствующей территории. Далее отмечается, что с формально - юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума. Таким образом, плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых решений. Решение, принятое на референдуме носит обязательный характер, решение, принятое на плебисците - рекомендательный.
Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесообразно видимо использовать не только обязательный референдум, но и факультативный опрос, который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути самоуправления, как самоорганизации жителей для самостоятельного решения местных вопросов.
Органы территориального общественного
самоуправления населения
В соответствии с 3 статьей Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществляется гражданами России путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.
Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от мая 1995 года “ Об общественных объединениях” введена организационно - правовая форма общественного объединения “ орган общественной самодеятельности”. В статье 12 указанного закона раскрывается понятие органа общественной самодеятельности как не имеющие членства общественное объединение, одной из целей которого может являться совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.
Возникают вопросы: какова природа органов территориального общественного самоуправления, каким законодательством регулируются порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления - законодательством об общественных объединений, о некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим ?
Давая ответ на эти вопросы, С.А. Авакьян [52] отличает, что ранее существовало два вида органов территориального общественного самоуправления - территориальные и при учреждениях. Но в соответствии с новой концепцией Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” территориальные органы стали частью системы местного самоуправления; под органами общественной самодеятельности теперь, по его мнению, следует понимать “ только структуры при учреждениях - библиотечные советы, родительские комитеты школ, советы при поликлиниках и т.д. В основе таких формирований - общий социально - культурный интерес, и они поэтому включаются в предмет Закона об общественных объединений. “ [53]
Противоположный взгляд представлен в комментарии к Федеральному закону “ Об общественных объединениях”. [54] По мнению авторского коллектива понятие органа общественной самодеятельности шире, чем понятие органа территориального общественного самоуправления. Далее отмечается, что “ органы территориального общественного самоуправления образуются как результат самоорганизации граждан, реализующих свое конституционное право на объединение ( Конституция РФ, статья 30). А любое общественное объединение вправе зарегистрироваться и приобрести статус юридического лица на основе Гражданского Кодекса, комментируемого Федерального закона и Федерального закона “ О некоммерческих организациях”. В любом случае приобретение статуса юридического лица регулируется федеральным законодательством, а устав муниципального образования не может содержать положения, позволяющие общественному объединению приобрести статус юридического лица или запрещающий это сделать, которые находились бы в противоречии с федеральными законами “ [55]. Некоторые авторы считают, что уставы муниципальных образований могут в определенной мере регулировать лишь деятельность органов общественной самодеятельности.
А вот О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев [56] отмечают, что “ в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями ( соблюдение устава, уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.
Система территориального общественного самоуправления ( далее ТОС) включает в себя : общие собрания ( сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства ( советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органам местного самоуправления.
Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления.
В статье 27 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплено, что в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления.
Собрания, сходы - формы участия населения
в местном самоуправлении
Изучая внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении : [57]
1. направление обращений граждан в органы местного самоуправления;
2. реализация нормотворческой инициативы;
3. участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);
4. участие в местном референдуме, опросе, плебисците;
5. деятельность в представительных органах местного самоуправления;
6. участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления;
7. осуществление муниципальной службы;
8. организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетирование;
9. участие в органах территориального общественного самоуправления;
10.участие в собраниях, сходах, граждан.
Собрания ( сходы) граждан являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных образований. В последнем случае являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний ( сходов) закреплено в статье 34 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний ( сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.
Собрания ( сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции органов ТОС, затрагивающих интересы населения.