В еще большей степени возможность политического маневра при реализации данного полномочия Президента ограничивает норма Закона о выборах, позволяющая Центральной избирательной комиссии назначить и провести выборы в конституционные сроки в случае, если сам Президент не назначит эти выборы.
Форма назначения выборов депутатов Государственной Думы - Указ Президента Российской Федерации.
3.2 Роспуск Государственной думы
Одним из способов разрешения политических кризисов является роспуск Государственной Думы. Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации.
3.3 Назначение референдума
10 октября 1995 г. был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который конкретизировал конституционное содержание понятия назначения референдума - формы высшего и непосредственного проявления воли народа.
По Закону инициатива референдума принадлежит не менее чем 2 миллионам граждан либо Конституционному Собранию, когда таковое будет образовано и созвано. В соответствии со ст. 12 данного Закона Президент Российской Федерации обязан в течение 10 дней с момента поступления к нему инициативных документов и материалов к ним направить их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Если Конституционный Суд признает, что предусмотренные требования соблюдены, то Президент не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Суда назначает референдум своим указом. Единственная возможность для Президента РФ учесть политическую или социально-экономическую реальность состоит в том, что он вправе назначить дату референдума в промежутке между двумя и тремя месяцами со дня опубликования Указа.
3.4 Внесение законопроекта в Государственную Думу
Один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность - его право законодательной инициативы, то есть внесение в Государственную Думу законопроектов.
С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко.
Однако число вносимых Президентом законопроектов год от года снижается (в 2002 году Президентом Российской Федерации было внесено 33 законопроекта, причем 19 из них - о ратификации международных договоров. Для сравнения: в том же году в Государственную Думу всего было внесено 787 законопроектов). Такая тенденция к снижению объясняется пониманием президентом страны необходимости переноса центра тяжести в законопроектной работе на Правительство. Для президента же характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.
3.6 Обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства
Вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике.
Этот институт не открытие нашего конституционализма. Институт посланий существует в государствах с различной формой правления, хотя и не во всех. В то же время даже в республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым относится и Россия, роль и значение президентских посланий весьма различны.
Институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это связано с тем, что Президент Российской Федерации обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства.
Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.
Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов.
4. Полномочия Президента РФ в области внутренней политики
Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд.
Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма «сдержек и противовесов» дело так и не дошло.
Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.
В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.
Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию.
В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие.
Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.
Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку.
Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.
Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней политики, определяемой Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.