Статья 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, принятых Верховным Советом СССР 15июля 1970г. предусматривала, что контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют профсоюзы, Советы депутатов трудящихся и ряд других органов. Высший надзор за точным исполнением законов о труде всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями и их должностными лицами возлагался на Генерального Прокурора СССР.[65]
Дальнейшее развитие прокурорского надзора проходило в русле вышеназванной тенденции. Последний общесоюзный Закон «О прокуратуре СССР» 1979 года содержал положения о том, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и законностью всей процессуальной деятельности (ст. ст. 3, 31). Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» 1993 года остался верен традициям и сохранил надзорные полномочия прокуратуры над судом.[58]
Отсутствие гласности вело к изоляции правоохранительных органов от органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований, от широкой общественности вообще, порождало ложное, порой извращенное представление в глазах общественности о деятельности органов юстиции.
Принцип демократии и гласности стал внедряться и пробивать себе дорогу в деятельности органов прокуратуры и других правоохранительных органов где-то с июня 1987 года, когда Указом Президиума Верховного Совета СССР в статью закона о прокуратуре СССР, посвящённую принципам организации и деятельности органов прокуратуры, было внесено весьма важное дополнение, касающееся внедрения в деятельность этих органов принципа демократии и гласности.[56,с.46-47]
За годы, прошедшие после принятия Положения о прокурорском надзоре, в общественном развитии и соответственно в законодательстве страны произошли существенные изменения, напрямую связанные с распадом СССР и образованием независимой суверенной Республики Беларусь. [65]
2. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры в
советское время
Принципы организации и деятельности прокуратуры были закреплены в ст. ст.164-168 Конституции СССР. Конституции союзных республик также воспроизводили в соответствующих нормах эти принципы. Дальнейшее своё развитие принципы организации и деятельности прокуратуры получили в Законе о прокуратуре СССР (ст.4).
Конституция СССР закрепляла такие общие организационно-политические принципы, относящиеся ко всей государственной организации:
¨ Социалистическая демократия;
¨ Руководящая роль КПСС;
¨ Демократический централизм;
¨ Социалистическая законность;
¨ Верховенство Советов;
¨ Социалистический федерализм;
¨ Взаимодействие государственных органов с трудовыми коллективами;
¨ Принцип гласности.
Эти основополагающие начала деятельности государственного аппарата были обусловлены «социалистической природой советского государства» и отражали объективные закономерности развития общества.[63]
Органы прокуратуры, составляющие неотъемлемую часть органов советского государства, также действовали на основе общих организационно-политических принципов советского государственного аппарата. Среди этих общих принципов особо важное значение в силу специфики задач, организации и деятельности прокуратуры имели такие основополагающие начала, как руководящая роль КПСС и социалистическая законность.
Конституция СССР в ст.6 закрепила положение о том, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. Партийное руководство органами прокуратуры являлось конституционной основой деятельности всей системы этих органов. Всё возрастающая руководящая роль КПСС занимала основное место как для обеспечения социалистической законности в системе экономических, юридических, политических и идеологических гарантий.
В СССР считалось, что центральная прокурорская власть должна работать под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК. Хоть и провозглашалось, что партийные органы не должны подменять политическое руководство прокуратурой вмешательством в её непосредственную деятельность по осуществлению конституционных задач, но на деле всё было не так.
2.1. Принцип единства и централизации прокуратуры
Закон о прокуратуре СССР закрепил положение о том, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.
Единство и централизация прокуратуры означает такую организацию прокурорской системы, которая обеспечивает единую, направляемую из центра линию в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми органами государственного управления, предприятиями, учреждениями и организациями, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Единство прокуратуры выражалось в единстве принципов организации и деятельности всех органов прокуратуры, которые (органы) возглавляет единый центр в лице Генерального прокурора СССР. Принцип единства прокуратуры определялся также наличием единой задачи, стоящей перед этими органами, - охраны социалистической законности. Любое звено прокуратуры – от районной до союзной – осуществляли деятельность, направленную на охрану социалистической законности, от имени государства. Единство целей и задач, стоящих перед прокуратурой, достигалось единством мер, направленных на их реализацию. Эти меры – полномочия прокурорского надзора, иначе – права и обязанности прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона так же едины, они присущи прокурору любого звена. Характер полномочий зависели в целом от сферы их применения, но не от того или иного звена органа прокуратуры. Лишь некоторые полномочия оговорены в законе как имеющие конкретного адресата. Каждый прокурор выступал как представитель единой прокурорской власти и, действуя в пределах своей компетенции, полностью осуществляет функции высшего надзора за точным исполнением законов.
Из единства задач, стоящих перед каждым прокурором, и единого характера полномочий у прокурора любого звена системы как представителя прокуратуры в целом вытекал признак взаимозаменяемости. Любой прокурор при осуществлении надзорных функций мог быть заменён другим прокурором; вышестоящий прокурор мог взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить выполнение определённых своих обязанностей нижестоящему прокурору, кроме случаев, специально оговоренных в законе. Например, вышестоящий прокурор не мог поручить районному прокурору принести протест в порядке надзора по гражданскому или уголовному делу в связи с тем, что именно за районным прокурором закон не закреплял такие права.[20]
В силу единства органов прокуратуры вышестоящий прокурор вправе был изменить или отменить любое решение нижестоящего прокурора, отозвать протест, внесённый нижестоящим прокурором.
В то же время для каждого звена системы органов прокуратуры был чётко определён объём полноиочий, и каждый прокурор, действуя как представитель их единой сисемы, сохранял самостоятельность в принятии решений.
Прокуратура являлась единым союзным учреждением, в системе которого все органы прокуратуры, как построенные по административно-территориальному признаку, так и специализированные (военные, транспортные), подчинялись единому центру – Прокуратуре СССР (согласно ст.12 Закона о прокуратуре СССР).
Прокурорский надзор един и по своему внутреннему содержанию, определяемому совокупностью основных направлений деятельности прокуратуры и взаимосвязанностью отраслей прокурорского надзора.
Обеспечение единой законности неразрывно связано с единой централизованной организацией прокуратуры. Централизация означает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров – Генеральному прокурору СССР. В системе прокуратуры декларировалось неприменение принципа «двойного» подчинения, действующего в системе органов управления. Этот принцип заключался в подчинении как по вертикали – центру, так и по горизонтали – местным органам. В системе прокуратуры подчинённость устанавливалась только по вертикали. Централизация органов прокуратуры предусматривала такую форму образования этих органов, как их назначаемость. Генеральный прокурор назначался Верховным Советом СССР (ст.165 Конституции СССР), заместители Генерального прокурора СССР, Главный военный прокурор назначались Президиумом Верховного Совета СССР по представлению Генерального прокурора СССР (ст. ст.14, 17 Закона о прокуратуре СССР). Прокуроры союзных республик, автономных республик, краёв, областей и автономных областей назначаются Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР (ст.166 Конституции СССР). Генеральный прокурор СССР представлял на утверждение Президиуму Верховного Совета СССР персональный состав коллегии Прокуратуры СССР. Генеральный прокурор СССР утверждал и положения о структурных подразделениях Прокуратуры Союза СССР, назначал и освобождал начальников и заместителей начальников главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры СССР (ст.Закона о прокуратуре СССР).[69]