Правовой основой такой области общественных отношений как выборы является статья 32 Конституции РФ, которая устанавливает право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, подкрепляя это положение правом граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Здесь же содержится и первая санкция: лишение активного и пассивного избирательного права в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, то есть нарушивших общее конституционное предписание, обязывающее соблюдать Конституцию и законы РФ, факт чего установлен решением суда в соответствии с законом. Эти положения Конституции РФ получили развитие в целом комплексе правовых актов, среди которых центральное место занимают Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ, а также Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ. Нормы именно этих законов составляют правовую базу общественных отношений в области выборов и, следовательно, конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного процесса.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующие основные конституционно-правовые санкции:
1) прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (пункт 8 статьи 29);
2) расформирование избирательной комиссии в судебном порядке (пункт 1 статьи 31);
3) отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов (пункт 8 статьи 38);
4) отстранение члена участковой комиссии от участия в ее работе (пункт 12 статьи 64);
5) удаление наблюдателей и иных лиц из помещения для голосования (пункт 12 статьи 64);
6) отмена избирательной комиссией решения о признании кандидата избранным (пункт 6 статьи 70);
7) отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов (пункт 11 статьи 20, пункт 5 статьи 75, статья 77);
8) аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов) вышестоящей комиссией или комиссией, принявшей это решение (пункты 1 – 4 статьи 76);
9) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) судом (пункт 6 статьи 76).
Вариации этих конституционно-правовых санкций содержатся в законах, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов главы государства и нижней палаты парламента. Кроме этого, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает следующие меры:
1) отзыв аккредитации иностранного (международного) наблюдателя (пункт 11 статьи 24);
2) отказ в регистрации избирательного блока (пункт 7 статьи 30);
3) отказ в регистрации уполномоченных представителей политической партии, избирательного блока (пункт 16 статьи 35), группы избирателей и ее уполномоченных представителей (пункт 14 статьи 34).
Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также содержит специфические меры воздействия:
1) вынесение предупреждения кандидату, политической партии, избирательному блоку (пункт 8 статьи 18);
2) отказ в выдаче заверенной копии федерального списка кандидатов и (или) заверенной копии списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам (пункт 7 статьи 41).
Практическое применение указанных мер ответственности связано с рядом проблем, обусловленных несовершенством действующего законодательства.
Например, досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса имеет место, в том числе, в случае признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности. В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» практически не содержит таких обязанностей, за исключением обязанности присутствовать на всех заседаниях комиссии.1 Остальные обязанности обычно перечисляются в подзаконных актах – например, регламентах, постановлениях. Кроме того, законодатель не определяет и критерии систематичности невыполнения этих обязанностей. Принимая во внимание нормы других законов, использующих понятие систематичности, целесообразно установить в качестве систематического невыполнения членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей такие действия (бездействие) как, например, неявка на заседание комиссии без уважительных причин более двух раз, невыполнение без уважительных причин поручений избирательной комиссии.
В отношении расформирования избирательной комиссии законодатель по сравнению с прежним законом расширил перечень оснований для применения этой меры, дополнив нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов таким основанием, как неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии. Тем не менее, как показывает практика, в данный перечень можно включить и незаконное решение о признании результатов выборов недействительными. Так, решением окружной избирательной комиссией Владивостокского одномандатного округа от 30 марта 2000 года были признаны недействительными результаты повторных выборов депутата Государственной Думы, поскольку комиссия не сочла возможным с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей ввиду того, что днем ранее Приморский краевой суд признал незаконной отмену регистрации одного из кандидатов в депутаты, произведенной этой же комиссией. Позднее Центральная избирательная комиссия своим постановлением признала выборы состоявшимися и действительными, установив, кто избран депутатом, что подтвердили решения Верховного Суда РФ.1
Вопрос об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) требует определенной доработки. Пункт 23 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит 13 оснований для применения данной меры. Пункт 2 статьи 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» относит к числу оснований для отказа в регистрации кандидата уже 11 случаев. В пункте 8 статьи 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» таких оснований 15, причем имеется отсылка к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в результате чего ряд оснований просто дублируется. Целесообразно унифицировать основания для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), либо перечислив их в каждом законе в виде закрытого перечня, либо установить отсылку к нормам определенного закона и не прописывать перечень оснований дважды.
Как следует из анализа указанных выше законов о выборах, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) по различным основаниям отнесена к компетенции суда, (что является примером восприятия законодателем научных предложений по совершенствованию законодательства: предложение передать отмену регистрации кандидата суду, оставив избирательной комиссии право обращения в суд об отмене регистрации кандидата, неоднократно фигурировало в работах различных авторов), причем это является его правом, а не обязанностью. Для этого требуется заявление либо избирательной комиссии, зарегистрировавшей данного кандидата, либо другого кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу. Законодатель закрепил срок применения данной меры по отношению к дню голосования – не позднее чем за пять дней: это закреплено в пункте 3 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и пункте 6 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Пункт 5 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит какого-либо срока, очевидно, для предоставления возможности самостоятельного регулирования данного вопроса в каждом конкретном случае как федеральному, так и региональному законодателю. Тем не менее, целесообразно в таком случае дополнить указанный пункт положением о том, что регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом в предусмотренных законом случаях не позднее срока, установленного законом, если такой срок законом установлен. Это упорядочит действия кандидатов, облегчит работу избирательных комиссий и судов, позволит исключить споры относительно отсутствия ссылки на данный срок в федеральном законе.
Как уже было сказано, применение такой конституционно-правовой санкции как отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) является прерогативой суда. К полномочиям избирательных комиссий относится аннулирование регистрации кандидата. Здесь следует отметить, что законодатель различает «аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации» вышестоящей комиссией, в качестве которой, как правило, выступает Центральная избирательная комиссия, и «аннулирование регистрации» комиссией, зарегистрировавшей кандидата, (список кандидатов). Представляется, что особой разницы в терминологии в данном случае нет, поскольку аннулирование решения о регистрации кандидата влечет за собой и аннулирование самой регистрации, равно как и аннулирование регистрации лишает решение о регистрации юридической значимости. Различие имеется в основаниях и субъекте применения данной меры. Представляется целесообразным использовать единую терминологию в наименовании санкции, поскольку практически необходимым представляется указание на основание и на субъект применения указанной меры в каждом конкретном случае.