Российское законодательство придерживается «узкой» концепции конституционно-правовой ответственности, о чем свидетельствуют действующие законы. Большинство должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь после лишения их иммунитета, следовательно, необходимо различать уголовные и конституционно-правовые санкции. Кроме того, «широкий» подход делает характер конституционно-правовой ответственности комплексным, собирательным. Самостоятельность данного вида ответственности здесь минимальна, поскольку проявляется только в специфике субъектов, на которых эта ответственность распространяется. «Узкий» подход исходит из того, что самостоятельность конституционно-правовой ответственности находит выражение в комплексе признаков, а не только в особых субъектах, и именно поэтому логичным представляется рассмотрение конституционно-правовой ответственности с позиций, близких к «узкой» концепции.
Рассматривая вопрос об источниках конституционно-правовой ответственности, следует обозначить, что он не относится к числу наиболее дискуссионных и обсуждаемых в литературе, но, тем не менее, заслуживает отдельного внимания. Прежде всего, к числу таких источников следует отнести Конституцию РФ, поскольку она закрепляет основные принципы и базисные положения всех видов юридической ответственности, которые конкретизируются в нормах других источников конституционного и других отраслей права. Включение в число источников конституционно-правовой ответственности норм других отраслей права не позволит выделять этот вид ответственности в качестве самостоятельного, здесь вообще теряется смысл деления права на отрасли. Поэтому логичным представляется рассмотрение всей системы норм, составляющих отрасль конституционного права, в качестве комплекса источников конституционно-правовой ответственности.
В настоящее время конституционно-правовая ответственность в рамках российского законодательства характеризуется следующими чертами:
1) разрозненность источников. Нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности, разбросаны по всей отрасли и не подвергались систематизации. Такой разнобой трудно представить, например, для уголовной ответственности;
2) общий характер норм права. Конституционно-правовые нормы нередко устанавливают пространные формулировки, не детализируя в конкретных случаях определенные права, обязанности субъектов правоотношений, процедуру применения к ним конституционно-правовых санкций;
3) пробелы законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности. Примером может быть часть 2 статьи 117 Конституции РФ, устанавливающая право Президента Российской Федерации (далее – Президент РФ) принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ). Субъект ответственности здесь очевиден, а вот объективная сторона, те действия, которые признаются противоправными, не определена. Не дает ответа на вопрос и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ. В итоге представляется, что в настоящее время право отправить Правительство РФ в отставку в большей степени относится к мерам политической, а не конституционно-правовой ответственности.
В настоящее время система источников конституционно-правовой ответственности выглядит следующим образом:
1) Конституция РФ и Уставы (Конституции) субъектов Российской Федерации (далее – субъектов РФ);
2) федеральные конституционные законы;
3) конституционное законодательство, включая договоры;
4) пограничные законы, относящиеся традиционно к другим отраслям российского законодательства.1
Анализ источников конституционно-правовой ответственности с позиции сравнения с системами источников ответственности в других отраслях права выявляет отсутствие нормативно-правового акта, концентрирующего конституционные правонарушения, предусматривающего основания, содержащего перечень субъектов и санкций конституционно-правовой ответственности. Наличие своеобразного кодифицированного акта в этой области позволило бы упорядочить систему источников конституционно-правовой ответственности, обеспечило бы определенный правовой базис для дальнейшего развития. Н.М. Колосова, напротив, утверждает, что сейчас говорить о каких-либо кодифицированных актах нереально, поскольку отсутствуют даже единичные законы о конституционной ответственности, и предлагает в качестве альтернативы принятие федеральных законов о конституционных обязанностях граждан и их объединений, об ответственности органов государственной власти за нарушение конституционного законодательства,1 с последующим принятием Федерального конституционного закона «О конституционной ответственности».2 Следует заметить, что федеральные конституционные законы принимаются в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ, которая в настоящее время не содержит указания на такой федеральный конституционный закон, следовательно, для его принятия требуется внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ, что представляется процессом более сложным и продолжительным по сравнению даже с подготовкой и принятием кодифицированного правового акта.
Самостоятельной подотраслью конституционного права является избирательное право с целым массивом законов, регулирующих права и обязанности избирателей, которые довольно подробно регулируют вопросы конституционно-правовой ответственности в сфере выборов. Тем не менее, состояние правового регулирования в этой области также далеко от идеального, что подтверждается постоянными публикациями различных авторов, содержащими предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства.
Таким образом, в настоящее время российское законодательство содержит довольно хаотичную совокупность правовых норм, устанавливающих специфичные санкции к определенным субъектам за нарушения конституционно-правовых предписаний. Источники конституционно-правовой ответственности требуют упорядочения, систематизации, внесения необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство, а также разработку и принятие новых правовых актов.
По вопросу об основаниях конституционно-правовой ответственности в литературе единого мнения нет. Нормативное или юридическое основание не вызывает особых дискуссий: в качестве такового рассматривается норма конституционного права, предусматривающая специфическую меру ответственности. В отношении же фактического основания позиции авторов не столь однозначны. По мнению Н.М. Колосовой, фактическим основанием является наличие в действиях или бездействии субъекта права состава конституционного деликта, который включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается в нарушении субъектами права своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами.1 Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин в качестве основания рассматривают совершение субъектом конституционно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действие или бездействие), которое признается законом противоправным и влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.2 Объективной стороной, по мнению этих авторов, является противоправное поведение субъекта, не соответствующее требованиям норм конституционного права, которое выражается в следующих формах: 1) неприменение конституционно-правовой нормы; 2) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; 3) прямое нарушение конституционно-правовой нормы. В.О. Лучин определяет в качестве основания ответственности конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности»,3 отмечая, что бездействие может быть признано основанием конституционно-правовой ответственности лишь при условии, если субъект не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые должен был совершить.
В отношении объекта взгляды всех авторов фактически совпадают: объектом конституционного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные и охраняемые нормами конституционного права.
Субъективная сторона конституционного правонарушения является вопросом дискуссионным. По отношению к индивидуальным субъектам традиционно применимо определение субъективной стороны через психическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям. Вину коллективных субъектов сложно выразить через категорию «психическое отношение», здесь требуется выделение составляющих психики индивида, которые могут быть отнесены и к характеристике коллектива: сознание, определенная свобода воли, избирательность (вариантность) поведения. Это означает, что вина коллективного субъекта конституционных правоотношений может быть признана только в том случае, если этот субъект, имея возможность выбора варианта поведения, выбрал именно неправомерный вариант.1