Этапы прокурорского надзора имеются во всей прокурорско-надзорной деятельности при пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу. Но они не везде одинаково ярко проявляются. Это зависит от ряда обстоятельств, в том числе от характера сведений и способа их получения. В некоторых случаях этапы как бы сливаются друг с другом. Однако сказанное не противоречит общей структуре прокурорского надзора и его характеристике как процессуальной деятельности. Во всех случаях он должен осуществляться на основе последовательно сменяющих друг друга действий, относящихся к различным этапам. Такие этапы, несмотря на их неразрывную связь (она проявляется в их направленности на решение общих и непосредственных задач прокурорского надзора), в приведенной системе обладают известной самостоятельностью. Четкое представление этапов развития прокурорско-надзорного правоотношения является одной из гарантий реального понимания роли и повышения эффективности прокурорского надзора в судопроизводстве вообще и в стадии надзорного производства в частности.
Прокурорско-надзорное правоотношение, как и любое явление объективного мира, может быть охарактеризовано с точки зрения содержания и формы. К содержанию прокурорско-надзорного правоотношения следует отнести права и обязанности его участников, в том числе прокурора.
Права и обязанности участников прокурорско-надзорных правоотношений при пересмотре в порядке надзора гражданских дел реализуются в процессе их осуществления. Прокурор располагает следующими правами; истребовать дела из суда для проверки в порядке надзора, опротестовать незаконное решение, приостановить исполнение судебного акта, отозвать протест. Взаимосвязь прав и обязанностей участников рассматриваемых правоотношенийпредполагает, что праву одного должна соответствовать обязанность другого участника правоотношения. Однако действующее законодательство подтверждает либо полное отсутствие такого соответствия, либо его несовершенство. Исследование законодательства о прокурорском надзоре убеждает, что и для него характерна неотрегулированность многих вопросов», возникающих в процессе прокурорско-надзорной деятельности. Действительно, несмотря на то, что деятельность любого прокурорского работника, как бы она ни была многогранна, предполагает скрупулезную обоснованность законом, бедность регулирующего ее нормативного материала исключительна. Думается, что эти слова полностью относятся и к компетенции прокурора в гражданском судопроизводстве.
Так, закон предоставляет прокурору право в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым судебные решения вступили в законную силу. Соответствующей же обязанности суда, рассматривавшего дела, выслать требуемое дело законодательство не предусматривает. Не установлен и срок, в течение которого суд должен ответить на запрос прокурора или другого уполномоченного должностного лица либо выслать дело. На практике это может приводить к ущемлению прав физических и юридических лиц.
Как нам известно в ГПК Республики Беларусь (ст. 441) предусматривается, что соответствующие должностные лица как органов прокуратуры, так и судов имеют право истребовать из судов гражданские дела для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста в порядке надзора. Буквальное понимание такой правовой нормы означает, что для других целей, например для обобщения судебной практики, дела из суда вообще не могут быть истребованы.
Остается неудачной редакция статьи 441 ГПК Республики Беларусь , так как право истребования дел предоставлено только тем должностным лицам органов прокуратуры и суда, которые вправе принести надзорный протест, а также районным (городским) и межрайонным прокурорам. Практика подсказывает необходимость совершенствования названной нормы. Во-первых, руководители органов прокуратуры и суд, т.е. лица, которым предоставлено право принесения надзорного протеста, как правило, выражают свою волю (в том числе об истребовании дел в резолюциях при рассмотрении поводов для проверки дел, жалоб, заявлений, представлений). Во-вторых, ГПК Республики Беларусь делает исключение для районных (городских) и межрайонных прокуроров при истребовании дел, но права надзорного опротестования они не имеют. Таким образом, должностные лица органов прокуратуры, непосредственно проверяющие гражданские дела (прокуроры и начальники отделов вышестоящих прокуратур) в порядке надзора, ставятся в неравное положение с прокурорами районов (городов) и межрайонными прокурорами, которые также могут только проверить дело и поставить вопрос перед вышестоящим прокурором об опротестовании судебных актов в порядке надзора.
Кроме того, у должностных лиц органов прокуратуры и вышестоящих судов может возникнуть необходимость ознакомиться с делом (категорией дел) непосредственно в суде. Действующий закон такой возможности не предусматривает, а предоставляет лишь право истребовать дело из суда.
Представляется возможным изложить соответствующие нормы ГПК Республики Беларусь (и ХПК Республики Беларусь ) в следующей редакции: «Должностные лица вышестоящих судов и органов прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью судебных актов, вправе в пределах своей компетенции требовать в суде для проверки любое дело (категорию дел), по которому судебные акты вступили в законную силу. По письменному запросу указанных лиц суд должен выслать истребуемые дела или представить для проверки либо сообщить о невозможности представления дела не позднее трехдневного срока».
Все это свидетельствует о наличии в процессуальном законодательстве различий между тем, что должен делать прокурор, и тем, как он может это делать. Поскольку задачи прокурорской деятельности в стадии надзорного производства определяют средства их достижения, последние должны соответствовать поставленным задачам. В этом заключается одна из основных целей дальнейшего совершенствования процессуального законодательства относительно участия прокурора и процессе.
Критерии детализации полномочий прокурора при пересмотре гражданских дел в порядке надзора в законодательстве могут быть различны. Заслуживают внимания следующие направления:
• четкое определение общих и непосредственных задач прокурорского надзора в стадии надзорного производства;
• закрепление в законодательстве этапов прокурорского надзора в названной стадии гражданского процесса и указание задач, выполняемых прокурором на каждом этапе;
• обязательная взаимосвязь полномочий участников надзорных правоотношений по принципу: праву одного соответствуетобязанность другого;
• обеспечение полноты выполнения общих и непосредственных задач прокурорского надзора совокупностью действий прокуроpa и других участников надзорных правоотношений.
Приведенный перечень направлений детализации полномочий прокурора можно расширить. Несмотря на кажущуюся простоту, этот вопрос требует более детального исследовании. Однако и этот перечень позволяет говорить о необходимости более конкретного закрепления в законодательстве полномочий прокурора. Трудно не согласиться с мнением В.Н. Кудрявцева к Б.М. Лазарева, что «если нет четкости в определении компетенции, то обеспечить ответственность органов и должностных лиц невозможно» [16, с.70].
Можно дополнить эту мысль тем, что при отсутствии четкого определения прав и обязанностей прокурора, других участников исследуемых правоотношений нельзя говорить о повышении эффективности защиты прав и законных интересов в надзорном производстве.
Эффективность прокурорского надзора — это качественное состояние деятельности, при которой наиболее рациональным способом, с меньшими затратами усилий и большей результативностью достигается выполнение прокурором поставленных перед ним общих и непосредственных задач. В это определение эффективности прокурорского надзора в качестве составных частей включаются такие понятия, как результативность, действенность, активность и рациональность.
Эффективность прокурорского надзора в стадии надзорного производства является основополагающим началом этой деятельности. Поэтому заслуживают внимания и более конкретного изучения пути и условия ее повышения.
К существенным условиям повышения эффективности прокурорского надзора в исследуемой стадии гражданского процесса относится информационное обеспечение прокуроров. Имеется в виду своевременное поступление информации об изменении законодательства, о нормативных постановлениях пленума Верховного Суда Республики Беларусь, о юридической литературе. Важен также оперативный обмен необходимой информацией между прокуратурами разных уровней. Например, в органах прокуратуры Республики Беларусь до настоящего времени не налажено должным образом поступление информации о результатах нового рассмотрения гражданских дел после удовлетворения прокурорских надзорных протестов. Оценка же эффективности надзорных протестов прокурора только по их количеству или удовлетворяемости не отражает объективной реальности.
Отсутствие информации у прокурора района, города о причинах отмены судебных актов в порядке надзора и их количестве препятствует правильной организации кассационного опротестования.
Правоприменительная практика свидетельствует об отсутствии достаточной ясности в вопросе о характере и объеме информации, необходимой прокурорам. Избыток одних сведений и недостаточность других, несовершенство техники их получения и обработки — все это сказывается на эффективности прокурорского надзора, в том числе в надзорном производстве. Преодоление этих недостатков возможно путем разработки форм, включающих оптимальное количество сведений, объективно необходимых для обеспечения эффективности прокурорского надзора. Сюда же можно отнести внедрение в органах прокуратуры современных технических средств.