Я обратилась к законодательству наиболее «продвинутых» в природоохране стран – США, Канады, Японии, Англии. Первая, достаточно неожиданная трудность оказалась в том, что не так-то просто найти в нашей стране тексты иностранных НПА даже на языке оригинала. Наиболее доступно законодательство США, на втором месте – Канады (некоторые тексты можно скачать в Интернете), на третьем месте по доступности НПА – законодательство Англии. О законодательстве Японии написаны книги, статьи, диссертации, а сами тексты найти невозможно даже на Камчатке, где много и японцев, и японского.
Но и той информации, которую удалось собрать и проанализировать, оказалось достаточно, чтобы найти ответы на собственные вопросы, понять, почему они богатые, а мы бедные, почему наше законодательство самое прогрессивное в мире и не работает, а у них менее прогрессивное, и работает.
Оказалось, что дело не в экологическом законодательстве, а в общих принципах построения цивилизованного общества и в разумном общем, а не специальном законодательстве. Как сказал С.А. Боголюбов, не может быть хорошего экологического законодательства, когда плохое законодательство в целом[2]. И анализ законодательства указанных стран показал, что при хорошем общем законодательстве даже поверхностное специальное законодательство будет работать эффективно. Например, NEPA[3] (по своей сути достаточно декларативный НПА) произвел революцию в природоохране США большую, чем хороший и конкретный закон РФ "Об экологической экспертизе".
Основная причина успеха ОЭК в цивилизованных странах, на мой взгляд – это ставка на значимость общественного мнения, важность имиджа, как для политика, так и для рядового гражданина. Ведь там формально еще меньше прав у общественности на принятие решений. Последнее слово за органами государственного контроля и управления. Но у той общественности больше прав на информацию. Процесс принятия решений полностью открыт. Четко отработан механизм именно информирования общественности и выявления общественного мнения. Ни ОВОС, ни природоохранные решения госчиновников не могут являться закрытой информацией.[4]
У нас же даже текст заключения ГЭЭ получить достаточно проблематично. Как говорят в отделе ГЭЭ Липецкой области: "Мы Вас обязаны проинформировать, но показывать текст заключения ГЭЭ не имеем права". И чтобы проверить законность и обоснованность заключения ГЭЭ, общественность должна пройти сложный путь истребования заключения через суд, в котором тоже непросто обосновать желание с ознакомиться с заключением.
Когда же процесс принятия решений открыт, экологическая информация легкодоступна, представители общественности сами проследят нарушение законодательства и проинформируют компетентные органы, а если те не прореагируют надлежащим образом, подадут в суд и на принимавших противозаконное решение, и на компетентные органы.
Поскольку в развитых странах очень важна деловая и просто человеческая репутация, то принять откровенно неправомерные решения чиновники редко способны отважиться.
Если к тому же наладить действительно независимые, друг друга контролирующие три ветви власти и избирательную систему, которую нельзя обойти, это освободит от необходимости создания системы тотального контроля, в том числе и экологического и создаст условия для эффективного общественного контроля.
В настоящее время общественное движение России выросло профессионально и численно, экоНКО есть в каждом субъекте Федерации и даже в районных центрах. Так что при создании приведенных выше условий, думаю, ОЭК может существенно дополнить ГЭК. А ГЭК при этом может быть действительно численно сокращен.
Япония в силу исторических и географических особенностей первая столкнулась всерьез с экологическими проблемами и смогла прочувствовать на себе, что такое экологический кризис, ртутное отравление, радиационное поражение. Как отклик на болезни "Минамата", "Итай-итай" появилось самое простое законодательство о возмещении вреда здоровью человека от экологически вредной деятельности. Если в нашем законодательстве для доказательства даже очевидной причинно-следственной связи между заболеванием и проживанием в экологически неблагополучной зоне требуется заключение дорогостоящей медико-экологической экспертизы, то в Японии для этого достаточно того, что район загрязнен таким веществом, от которого МОЖЕТ появиться указанное заболевание и человек проживал в этом районе достаточное время для возникновения данного заболевания (40). В первый, достаточно короткий период времени разорилось порядка 1000 заводов, но остальные смогли приспособиться к экологическому законодательству. При этом Япония стала только богаче, катастрофы и голодного бунта не последовало. У нас же, как правило, принято жалеть заводы и их рабочих – "нельзя закрыть завод, люди останутся без работы и умрут с голоду". Мы в этом убеждены. Хотя когда заводы массово останавливались по экономическим причинам, шуму было много, но потом как-то все приспособились и пережили экономический спад. По экологическим причинам закрыть завод невозможно. Само же население испугается голодной смерти. Уж лучше от рака или лейкемии. Вот и существует НЛМК – гордо и богато. Реставрирует церкви, его хозяин получил орден от Патриарха всея Руси, а вплотную к коксохиму живут люди, у которых дети-инвалиды, а взрослые умирают не всегда стариками.
В Недерландах решили проблему стойких органических загрязнителей (СОЗ), обязав заводы в течение определенного срока выполнить природоохранные требования в отношении СОЗ. Не справившиеся с заданием предприятия были закрыты. И опять же, голодными бунтами и ростом социальной напряженности это не сопровождалось[5].
Может и нам не стоит бояться заставлять промышленников соблюдать законы?
Предлагаю следующий механизм участия общественности в принятии экологически значимых решений на стадии планирования хозяйственной деятельности. Помимо указанных выше источников, в разработке указанного механизма особую роль сыграла серия социологических интервью и беседы со специалистами в период моего пребывания на Камчатском полуострове (лето 2000 года).
Мне видится следующий сценарий:
Некто запланировал хозяйственную деятельность. Он оформляет Декларацию о намерениях и подает ее в отдел государственной экологической экспертизы. А информирование общественности возлагается не на заказчика, а на указанный отдел, поскольку в этом случае информирование общественности будет проходить централизовано, систематически и, соответственно, более организовано. Например, 5 и 15 числа (или в первую и третью декаду) каждого месяца отделы ГЭЭ публикуют перечень утвержденных Деклараций о намерениях с минимально необходимой информацией в официальном СМИ в одном и том же разделе, в одном и том же месте, с разбивкой по районам города. Одновременно отдел ГЭЭ посылает заказное письмо с перечнем планируемых к реализации проектов на определенной территории экоНКО, специализирующейся на ОЭЭ (Центр экологической экспертизы), ТОСам, территория которых попала в зону влияния объекта ГЭЭ.
Тогда общественность не должна будет выискивать по разным газетам и радиопередачам, что же у нас в городе хотят построить, а получит возможность отслеживать все полностью с минимальными временными и финансовыми затратами.
Сейчас сложность внедрения данного правила состоит в том, что не все заказчики оформляют Декларацию о намерениях, большинство (по крайней мере, в Липецкой области) подают на экспертизу сразу проект. На мой взгляд – это дело заказчика – если он хочет заплатить сразу за проект, который могут потом полностью отклонить, то пусть рискует своими деньгами. Только в этом случае не стоит (как у нас пока принято) жалеть заказчика и его деньги – он сам выбрал такой путь. Тогда отдел ГЭЭ вместо информирования об утверждении Декларации о намерениях в том же порядке публикует информацию о поданном на экспертизу проектном документе (то есть, по сути – на отдел ГЭЭ возлагается информирование о первичных материалах, поданных на экспертизу).
Но на экспертизу не должна приниматься проектная документация без ОВОС, а составная часть ОВОС – информирование общественности и консультации с ней. Если, опять же, заказчик захотел все это выполнить самостоятельно, и, в течение месяца после опубликования отделом ГЭЭ информации о проекте в официальном СМИ от общественности нарекания не поступило - можно приступать к проведению ГЭЭ.
Сложившаяся ныне практика разнобоя в подаче материала на экспертизу негативно влияет на качество проектов и хорошо бы, чтобы отдел ГЭЭ приучил заказчиков к порядку. Если заказчик поймет, что его проект может быть отклонен или его придется полностью переделывать, если без консультации с общественностью не будут приниматься материалы на экспертизу, а только лишь из-за того, что не была подана Декларация о намерениях заказчику придется месяц ждать начала ГЭЭ, он предпочтет начинать с Декларации. Не такая уж сложная это процедура.
Минимально необходимая информация:
Наименование проекта;
Место размещения;
Наименование заказчика, его юридический адрес;
Контактная информация, то есть ФИО, телефон, адрес электронной почты, адрес офиса, часы приема представителя заказчика, у которого можно получить дополнительную информацию по планируемой деятельности. Часы приема должны быть не реже 8-мичасового рабочего дня 2 раза в неделю до подачи документов на ГЭЭ, раза в две недели - до пуска объекта в эксплуатацию.