В связи с тем, что с одной стороны, специально уполномоченный орган на проведение ГЭЭ может быть не ниже уровня субъекта Федерации, а с другой стороны даже объекты Федерального уровня реализуются на земле определенного субъекта Федерации, интересы которого должны учитываться (согласно действующему законодательству) предлагаю указанную информацию публиковать в официальном СМИ субъекта Федерации, в определенные числа, в определенном месте. Для Липецкой области – это Ведомости администрации Липецкой области или Липецкая газета.
Когда мы ведем речь об общественности, мы как бы подразумеваем, что она очень хочет участвовать в принятии решений. На самом деле – общественность – это категория, которая имеет такое право, но никак не обязанность. И то, что от ее желания реализовывать данное право зависит ее же и благополучие – совсем не причина, что у нее появится желание таким образом заботиться о благополучии себя и своих детей. Это данность, и здесь можно только повторить известные фразы: «Каждый народ достоин своего правительства» и «Нельзя никого насильно мордой в счастье».
С другой стороны, надо уважать не только общественность, но и заказчика. Делать его заложником пассивной общественности – несправедливо. Вот почему мне не нравится западный подход к информированию общественности – объявления в большом количестве СМИ, распространение буклетов и т.д. и т.п. Те, кто хотят участвовать в управлении своей жизнью по идее, политически активны и должны читать официальный рупор местных органов власти, быть в курсе событий, принимаемых правовых актов.
Таким образом, предлагаю ограничиться приведенной выше формой информирования. Далее заинтересованная общественность может самостоятельно отслеживать информацию, регулярно читая указанную газету, и если объект по ее разумению представляет интерес, заявлять о необходимости общественных слушаний и желании в них участвовать. Вот тогда уже заказчик и будет обязан представить максимально полную информацию и провести общественные слушания и иную работу с общественностью.
Проведению общественных слушаний должна предшествовать большая и серьезная подготовительная стадия. То есть к общественным слушаниям необходимо подготовиться не только заказчику/разработчику проекта, но и общественности, которая хочет участвовать в принятии решений.
Заказчик должен выставить проект в общедоступном для его внимательного изучения месте – в центральной библиотеке субъекта Федерации и центральной библиотеке района, в котором данная деятельность планируется к реализации.
Также заказчик должен организовать консультации для общественности, в том числе и для отдельных ее представителей (индивидуумов), если у нее появятся вопросы по проекту. Причем обязанностью консультанта должно быть терпеливое, квалифицированное разъяснение вопросов на понятном для консультируемого языке.
Таким образом, к общественным слушаниям общественность должна быть подготовлена, в слушаниях должны участвовать те, кто добросовестно разобрался в проблеме, чтобы ее обсуждать. Конечно, проверить добросовестность подготовки к слушаниям у общественности не представляется возможным, поскольку она никому ничем не обязана. Но и возлагать на заказчика/разработчика проекта дополнительные обязательства в виде стать жертвой бескультурия и некомпетентности общественности, тоже несправедливо.
Главная проблема проведения общественных слушаний в низкой культуре дискуссии, как у заказчика/разработчика, так и у остального населения. Настолько это сложная проблема, что она становится камнем преткновения на пути участия общественности в принятии решений. И на пути поиска компромиссов между заказчиком и общественностью. Пока эти две категории друг друга стоят.
Мне видится единственный выход – пойти по пути адаптации канадского опыта к российским условиям. В общем, предлагаю следующий сценарий:
Общественные слушания проводятся в помещении вроде актового зала.
Чтобы все было как можно более честно, половина мест в зале должна быть отведена представителям общественных организаций, вторая половина, для остальной общественности района (чтобы это не было инсценировкой, подобной общественным слушаниям генплана г. Липецка, когда общественникам было дано два места в зале, в остальном заполненном представителями городской администрации и остальными чиновниками).
Штатным сотрудникам органов власти и управления должно быть отведено не более 10 % мест. Аргументация, что чиновники – это тоже общественность, не принимается, поскольку они – должностные лица, зависимые лица, а в общественных слушаниях должна участвовать независимая общественность. По крайней мере, зависимую общественность от независимой можно отделить правилом неучастия в общественных слушаниях госчиновников и представителей предприятия, учреждения, организации, являющейся заказчиком/разработчиком проекта.
Так же, по аналогии с процессуальным законодательством, при наличии аргументированных доводов о зависимости конкретного лица в результатах общественных слушаниях общим голосованием остальных присутствующих в зале можно исключить из участников слушаний определенных лиц (вне 10% мест, отведенных для заведомо зависимой категории чиновников). Так же по этой процедуре можно выводить из зала заседаний лиц, нарушающих правила поведения и ход ведения слушаний (уже независимо от статуса). Здесь просматривается аналогия с процессуальным законодательством в отношении отвода судей и выведения из зала суда лиц, нарушающих правила поведения.
Правила поведения:
Говорить только по делу, спокойным тоном;
Не шуметь, не выкрикивать, не перебивать, не провоцировать конфликт.
После того как урегулировали состав участников общественных слушаний - выбирается арбитр. Обязанности арбитра: слушать и слышать выступающего, анализировать его выступление, оценить качество аргументации и в итоге внести запись на один из ватманов. Хорошо, если такому человеку еще и доверяют одновременно и заказчик, и общественность.
На сцене вывешиваются два ватмана: На одном записываются преимущества, которые даст реализация планируемой деятельности, на другом – чем придется платить за эти преимущества. И не надо никаких общих выступлений, привычных нам речей. Только как можно более краткие и четкие заявления, в которых предлагается добавить пункт на один из ватманов и дается аргументированное обоснование вынесенного предложения.
После того, как все записи внесены на ватманы, арбитр объявляет вторую стадию общественных слушаний, которая, по решению присутствующих, может быть отложена на определенный срок, если требуется подготовка, либо проводится после небольшого перерыва, в течение которого народ может отдохнуть, собраться с мыслями, перекусить.
Вторая часть общественных слушаний – анализ потерь, то есть оценка того, чем придется заплатить при реализации планируемой деятельности. Каждый выступающий вносит предложения по минимизации какого-то из указанных негативных воздействий. Таким образом часть записей ватмана потерь переносится на ватман предложений по усовершенствованию проекта. Остаются нерешаемые проблемы, которые присутствующие должны оценить – не слишком ли это большая плата за те преимущества, которые дает реализация планируемой деятельности. Какие-то потери можно компенсировать платой за нанесение вреда[6]. Возможно, заказчик благоустроит территорию проживания затрагиваемой проектом общественности или решит какую-то другую ее проблему и получит, таким образом, согласие принять потери. Если наносимый вред, в принципе, переносим.
После чего анализируются оставшиеся проблемы с целью оценить, не слишком ли большая плата будет за обещаемые блага? Возможно, застройку любимого сквера, если за это разобьют парк, до которого придется ходить на 10 минут дольше, пережить можно, высокий риск заболевания раком детского населения – вряд ли. И задача арбитра провести слушания таким образом, чтобы суметь это довести до общественности, достичь компромисса между заказчиком и общественностью или выявить действительную невозможность такого компромисса, однозначную причину, по которой он невозможен.
Вынесение решения, подобного заключению ГЭЭ: принять проект, доработать по указанным замечаниям, запретить проект. Решение принимается общим голосованием.
В случае, если результаты общего голосования не совпали с результатами самих слушаний (с результатами ватмана), например, конфликт под названием «только не у меня во дворе» - общественность принципиально заартачилась безо всяких на то оснований, проект подается на ГЭЭ и далее работает привычный механизм.
Поскольку предполагаем, что среди общественности есть, в том числе и специалисты, например, работающие в экоНКО, вузе, НИИ, которые не поленились предварительно изучить проект, то принимаем, что проект хорошо проанализирован независимыми экспертами и нет необходимости в проведении ГЭЭ, достаточно текущего согласования с органами государственного контроля и управления, чтобы не пропустить очевидно плохой проект. Если это не так, и общественность не удосужилась подготовиться к слушаниям, поверила заказчику/разработчику на слово, то опять вспомним известные фразы: «Каждый народ достоин своего правительства» и «Нельзя никого насильно мордой в счастье».
Таким образом, необходимость в проведении ГЭЭ возникает только в случае расхождения результатов голосования с результатами самих слушаний, то есть, когда конфликт не снят проведением слушаний и непонятно, как его снимать: Объясняли-объясняли, а те так и не поняли и как объяснять, неизвестно – слушания зашли в тупик. Если отдел ГЭЭ и экоНКО смогут наладить конструктивное взаимодействие с лучшими представителями общественности, можно создавать сбалансированную комиссию ГЭЭ – эксперты ГЭЭ и эксперты из экоНКО. Хорошо бы законодательно ввести требование не о введении наблюдателей в комиссию ГЭЭ, а о введении полноправных экспертов числом на один меньше чем госэкспертов при условии, что экоНКО способны предоставить экспертов, соответствующих требованиям к эксперту по формальным признакам.