Реформой сената Сперанский хотел подготовить, отчистить путь для Думы в Правительствующем сенате.
На Сенат возлагался, с одной стороны, надзор за центральной властью, с другой - непосредственное управление, т.е. два рода деятельности, взаимно исключающие друг друга. По смыслу проекта министр подвергался взысканию не только за важную государственную вину, но и за дурное управление. Он мог быть отдан под суд, отстранен от должности и передан Верховному уголовному суду. Однако не было органа, который постоянно контролировал его действия. Государственный совет имел право назначить из своей среды следственную комиссию по жалобам на министра, но он был сам членом Государственного совета. И Сенат вскоре возвратился к прежней роли: административная власть ушла от него сома по себе.
Что же касается Судебного сената, то он по мнению Сперанского, должен являться высшей судебной инстанцией и формироваться из сенаторов, назначенных от короны и избранных дворян, причем тех и других должно быть поровну.
М.М. Сперанский доказывал, что обновленный в своем составе Судебный Сенат, поставленный столь высоко, сделался бы учреждением совершенно независимым от административной власти, и в то же время верховная власть была бы освобождена от мелких дел. Независимое положение Сената, его широкие права по пересмотру судебных решений, ревизии и управлению судебными местами империи могли, по мнению Сперанского, "обеспечить населению законность, в которой она столь сильно нуждалась". Предполагалось Судебный Сенат приблизить к населению и разместить по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казане и Киеве. Каждое сенатское присутствие должно было состоять из четырех департаментов по рассмотрению казенных дел, по частным делам, уголовным и межевым (временно).
Проект учреждения обоих сенатов в июне 1811г. был внесен для обсуждения на общее собрание Совета. Если раньше все предложения Сперанского проходили почти без обсуждения, то в данном случае развернулись горячие прения. Члены Совета в большинстве возражали против реформы Сената.
Несмотря на все возражения, проект реформы Сената был одобрен, и Александр I утвердил решение Государственного совета. К сожалению, утвержденному проекту переустройства Сената не суждено было быть претворенным в жизнь. Реформа Сперанского подняла против него все консервативные силы.
Русский реформатор последовательно проводил мысль, что законодательным, политическим учреждением должна быть в России Дума, а на Сенат. Реформой Сената Сперанский подготавливает, отчищает путь для Думы. Судебный Сенат, сформированный наполовину из выбранных членов, по мнению противников реформатора, послужил бы мостом, который должен был соединить самодержавную Россию с Россией конституционной. Противники Сперанского догадались об этом раньше, чем он предполагал и хотел. Независимое положение суда в России равнялось в их глазах введению представительного образа правления.
В ноябре Александр I призвал Сперанского к решению финансовых проблем. Он повелел ему "составить определенный и твердый план финансов". В основе всех предложений Сперанского была мысль, что "всякий финансовый план, предлагающий способы легкие и не полагающие ограничений в расходах, есть явный обман, влекущий государство в погибель".
1 января 1810 г. император лично внес разработанный М.М. Сперанским план в Государственный совет, а 2 февраля он был утвержден и обнародован в форме высочайшего манифеста, написанного Сперанским.
С тем, чтобы вывести Россию из катастрофического положения, план требовал "сильных мер и важных пожертвований". Эти сильные меры сводились:
1) к изъятию из обращения ассигнаций и образованию капитала для их погашения;
2) сокращению расходов всех государственных ведомств;
3) установление жестокого контроля над государственными расходами;
4) устройству монетной системы;
5) развитию торговли как внутренней, так и внешней;
6) установление новых налогов.
Прежде всего, Сперанскому удалось претворить в жизнь ту часть проекта, которая предполагала сокращение расходов. Доходы, поступавшие во все ведомства, объявлялись принадлежащие государственному казначейству. Особый капитал погашения, необходимый для покрытия ассигнаций, которые объявлялись государственным долгом, создавался за счет продажи государственного имущества в частную собственность. Государство расширило государственные займы, повысив процентную ставку по облигациям государственных займов. Важной мерой стабилизации финансового состояния явилось установление налогов с дворянских имений, ранее освобожденных от податей. Сперанский также занялся положением разменной монеты. За главную единицу был принят серебряный рубль. Таким образом, Сперанский пытался восстановить доверие к ассигнациям, облегчив их размер на монету. Тариф Сперанского сыграл очень важную роль в борьбе с торговой экспансией Франции, когда впервые в истории России целый ряд французских товаров был обложен солидной пошлиной. [9]
Программа систематизации законодательства Сперанского отражала философско-правовые взгляды, основанные на религиозно-нравственных идеях и принципах естественного права. Главным содержанием юридических воззрений Сперанского было так называемое "союзное бытие" человека, его союз с людьми и богом; фундамент этого союза составляет нравственность ("совесть", "правда"), а средства укрепления - религия и законодательство. Последнее, реализуя "естественное", божественное право человека, исходит от власти монарха - представителя божественной власти на земле. Важным звеном юридической политики Сперанский считал информированность государственных учреждений, их служащих и населения о законах, их доступность, ясность, единообразие в применении. Это составляло "законность" общественной жизни, что было невозможно, по мнению Сперанского, без систематизации законов. [10]
Программа была изложена Сперанским в ряде подданных в январе 1826-1828гг. записок императору, а затем - в "пояснительных сочинениях" к актам систематизации законодательства - в предисловии к первому изданию Полного собрания законов Российской империи (1830г) и "Обозрение исторических сведений о Своде законов" (1833г). Существенные дополнения к этой программе даны в ряде неопубликованных юридических трактатов Сперанского, подготовленных для чиновников, занимавшихся упорядочением законов[11].
Прежде всего, предлагалось "определить в точности пространство предприятия, назначить соразмерные способы, установить постепенность работ и исчислить время их окончания", т.е. наметить объем работы, принципы и последовательность приведения законодательных актов в систему, сроки завершения этой работы. Сперанский выделил "два главных разряда законов": "коренные, или основные (фундаментальные), законы о наследии престола, о порядке законодательства и о правах, разным состояниям от самодержавной власти присвоенных", и "законы управления" ("права внешние, военные, полиции, судебные, хозяйственные"). И если первые следовало оставить без изменения, то вторые (за исключением "внешних и военных") - консолидировать в виде сводов, объединив в общий Свод законов Российской империи, а затем провести кодификацию в виде уложений.
В качестве исходной основы систематизации законодательства Сперанский предложил "издание Полного собрания законов" по хронологическому порядку - предприятие огромное и могущее составить памятник в истории всех законодательств". Далее работа должна строиться на основе собранного законодательного массива по схеме: свод - уложение - учебная книга. Это и определяло основные этапы систематизации законодательства.
Свод законов Российской империи представлялся Сперанскому сложной инкорпорацией действующего законодательства, внутреннее содержание которого должны были составить акты консолидации отраслевых законов по их институтам (например, Свод законов гражданских, уголовных и т.п.). "Свод - подчеркивал Сперанский, - есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке. Порядок сей бывает или хронологический, когда законов слагаются по порядку их издания, невзирая на разновидность их содержания, или азбучный, когда они располагаются по порядку слов, или, наконец, систематический, когда они располагаются по предметам... ". Сперанский остановился на последней, наиболее удобной и сложной с точки зрения юридической техники форме - Свод законов как систематической инкорпорации законов.
Следующим этапом, который должен был восполнить пробелы в законодательстве, привести в единую согласованную систему отраслевые законы, должна была стать кодификация - подготовка уложений. Уложение, отмечает Сперанский, - есть систематическое изложение законов по их предметам так, чтобы:
1) законы общие предшествовали частным и предыдущие приуготовляли смысл и разумение последующих;
2) все законы, по своду не достающие, дополнены были в уложении и обнимали бы, сколько можно более случаев, не нисходя, однако же, к весьма редким и чрезвычайным подробностям". Необходимой частью кодификации, "принадлежащей к уложению", Сперанский считал подготовку "изъяснений", в которых "излагается разум или основание законов, дается отчет в причинах и необходимости дополнений или перемен, в уложение введенных, и устанавливается связь их с законами существующими".