В науке государственного права нет единого мнения по этому вопросу. Большинство авторов выделяют организационно-политические, правовые и материальные гарантии. А.А.Безуглов более обоснованно подразделяет гарантии на социально-экономические, политические, организационные и правовые[22]. Некоторые авторы пытаются классифицировать гарантии по нескольким признакам. Л.А. Нудненко предлагает два критерия деления правовых гарантий:
1) по назначению;
2) в зависимости от характера деятельности депутатов.2
В.А Сивов. классифицирует гарантии по двум группам:
1) гарантии деятельности депутатов выполнения ими своих полномочий;
2) гарантии личности депутата.1
Общие юридические гарантии предопределяют выбор различных возможностей для оптимального решения конкретных проблем, сознательного выделения тех или иных факторов в целях обеспечения широких условий эффективного участия депутатов в управлении государством.
Анализ нормативных актов и практики работы Верховной Рады с точки зрения признаков гарантий, их места в структуре правового статуса депутатов и уровней гарантирования депутатской деятельности позволяет выделить следующие специальные правовые гарантии депутатской деятельности:
- освобождение от производственных или служебных обязанностей для выполнения депутатских функций;
- обеспечение официальными изданиями и информационными материалами Рады, предоставление другой необходимой информации;
- безотлагательный прием должностными лицами;
- возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий;
- бесплатный проезд по территории Украины;
- охрана трудовых прав;
- депутатская неприкосновенность.
Кроме того, к этим правовым гарантиям относится организационно-правовой механизм, обеспечивающий порядок реализации полномочий народных депутатов, – процессуальные гарантии.
Итак, правовые гарантии деятельности депутатов можно подразделить на четыре группы.
Первую из них составляют организационно-правовые гарантии, относящиеся к подготовке осуществления депутатских полномочий (освобождение от производственных или служебных обязанностей для выполнения депутатских полномочий, информационное, в том числе юридическое, обеспечение деятельности, безотлагательный прием должностными лицами).
Во вторую группу входят процессуальные гарантии, основная цель которых заключается в обеспечении беспрепятственного порядка реализации депутатских полномочий.
К третьей группе относятся материально-правовые гарантии, предназначенные для финансового обеспечения поведения депутата по участию в управлении государством (возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий, а также бесплатный проезд железнодорожным, воздушным и морским транспортом по территории Украины, внеочередное поселение в гостинице, предоставление служебного жилого помещения).
Четвертую группу образует депутатский иммунитет, целью которого является охрана прав народных представителей от каких либо посягательств, обеспечение беспрепятственной реализации депутатами своих полномочий (депутатская неприкосновенность и охрана трудовых прав депутатов).
- Организационно - правовые гарантии.
Освобождение от производственных или служебных обязанностей.
Для освобождения депутата от служебных или производственных обязанностей необходимо наступление того события, с которым законодательство связывает такое освобождение. Информацию о нем администрация предприятия, учреждения, организации может получить из сообщений в прессе, а также рассылаемых депутатом официальных извещений. Главный принцип, который предусматривается указанным положением – это осуществление депутатом своих обязанностей на постоянной основе.
Информационное и юридическое обеспечение деятельности депутата.
В Законе Украины “О статусе народного депутата Украины” более широко, чем в прежних законодательных актах, закреплены гарантии полномочий депутатов в такой области, как информационное и юридическое обеспечение. Народные представители получают справочные, информационные материалы от соответствующих обязанных органов (cт. 29 закона).
Информационная помощь, включая и юридическую, обеспечивает эффективность реализации полномочий народных депутатов.
Анализ действующего законодательства, Регламента работы Верховной Рады и других нормативных актов позволяет выделить следующие формы информационного обеспечения депутатской деятельности:
- методическая помощь для проведения отчетных собраний и встреч с избирателями;
- помощь по правовым вопросам, возникающим в депутатской деятельности, в изучении законодательства;
- помощь в изучении опыта работы Верховной Рады;
- информирование о времени созыва, о вопросах, вносимых на ее рассмотрение, предоставление необходимых материалов (законопроекты, проекты решений, материалы по вопросам, включенным в повестку дня сессии);
- обеспечение официальными изданиями и информационными материалами Верховной Рады – законами, решениями, бюллетенями заседаний и отчетами, протоколами сессий;
- ответ на запрос депутата;
- сообщение о результатах рассмотрения предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессиях Верховной Рады;
- обеспечение преимущественного права выступления в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению и другие.
Важной разновидностью информирования депутатов является помощь по правовым вопросам (правовое информирование).
При определении роли правового информирования в системе гарантий депутатских полномочий необходимо учитывать и то, что от уровня юридической подготовки депутатов в значительной степени зависит полнота использования Верховной Рады предоставленных ей полномочий.
Использование средств массовой информации, как одна из форм информирования.
Сюда входит рассылка текстов нормативных актов; издание популярной юридической литературы, справочников по законодательству; открытие специальных рубрик в периодической печати; организация тематических передач по радио и телевидению (ст. 30 закона о статусе). В помощь депутатам издается справочная и популярная юридическая литература, специальная методические пособия, бюллетени, информационные обзоры1.
И, конечно, большую роль в обеспечении депутатов правовой информацией играет пресса, радиовещание, телевидение.
Рассмотренные формы правовой помощи депутатам довольно разнообразны, находятся в постоянном развитии и позволяют обеспечивать народных представителей широкой юридической информацией, способствующей эффективности осуществления ими своих полномочий.
Безотлагательный прием должностными лицами.
В число рассматриваемых гарантий деятельности депутатов входит безотлагательный прием их должностными лицами. Ст. 20 Закона “О статусе народного депутатаУкраины” закрепляет право депутата на безотлагательный прием руководителями и другими должностными лицами государственных органов и органов объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций по вопросам депутатской деятельности.
Хотя закон использует по отношению к этой гарантии термин право, безотлагательный прием не есть субъективное право депутата. Данная гарантия установлена в целях беспрепятственного и эффективного обеспечения реализации депутатских полномочий, направленных на участие в управлении государством.
Под безотлагательным приемом понимают “особый порядок, установленный Законом в интересах осуществления депутатом своих обязанностей'', его преимущество ''на внеочередной, в сравнении с другими посетителями, прием руководителями организаций, учреждений, предприятий, колхозов”1и т. п.
Безотлагательный прием депутата должностными лицами преследует цель обеспечить реализацию таких прав как, например, право обращения по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации к должностным лицам (ст. 19 закона). Многие из таких обращений депутата могут осуществляться в устной форме. На практике депутат или предварительно договаривается о встрече с должностными лицами или его секретарем по телефону, или предъявляет в учреждении, предприятии, организации свое депутатское удостоверение или нагрудный знак (ст. 20 закона)
Итак, совершенствование организационно-правовых гарантий депутатской деятельности возможно за счет более четкого функционирования обязанных органов и должностных лиц, так как нормативное регулирование вполне обеспечивает депутатам эффективную организацию поведения по участию в осуществлении государственной власти.
- Процессуальные гарантии депутатских полномочий.
Изучение процессуальных гарантий депутатских полномочий находится в начальной стадии, по данному вопросу имеется крайне ограниченное число работ, причем высказываемые в них точки зрения не являются бесспорными.
Для определения процессуальных гарантий депутатских полномочий отправным моментом выступают признаки гарантий, рассмотренные ранее.
Для процессуальных гарантий характерно то, что они обеспечивают беспрепятственную реализацию депутатских полномочий (целевой признак понятия гарантий) путем закрепления в нормативных актах или в практике работы Верховной Рады (материальный признак) порядка реализации прав и обязанностей народных депутатов.
Процессуальные гарантии создаются деятельностью субъектов, от которых зависит реализация полномочий депутатов.
Таким образом, процессуальные гарантии депутатских полномочий можно определить как обусловленные деятельностью Президиума, Главами комитетов, подкомитетов, постоянных комиссий, руководителей депутатских объединений, должностных лиц специальный механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации прав и обязанностей народных представителей.