Что касается оснований для выражения главе региона недоверия региональным парламентом, то законодатель в основном сохранил прежние, но и ввел новеллу — ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей.[15]
Однако непонятно, по каким критериям парламент определит уровень ненадлежащего исполнения, достаточный для выражения недоверия. Представляется, что и здесь требуются уточнения, иначе парламент сможет выражать такое недоверие по формальным основаниям (например, неподписание главой региона в установленный срок закона субъекта РФ и т. д.).
И если в прежней редакции рамочного Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ принятие решения о недоверии влекло отставку губернатора, то действующей редакцией предусмотрено его направление на рассмотрение Президента РФ, который принимает окончательное решение. Следовательно, в определенной мере не только ограничивается компетенция, но и подрывается самостоятельность и авторитет парламентов субъектов РФ. Такая мера явилась своеобразной компенсацией главе региона, право которого на самостоятельный роспуск регионального парламента в усложненной законодательной процедуре сохранено.
На практике была предпринята попытка применить рассматриваемую меру ответственности. Так, 31 марта 2005 г. Совет народных депутатов Алтайского края выразил недоверие губернатору края в связи с ненадлежащим исполнением им своих полномочий, приняв соответствующее постановление № 137.[16] Причем его текст содержит отсылку к ранее принятому акту — постановлению краевого Совета народных депутатов от 28 февраля 2005 г. № 62,[17] содержащему подробный перечень действий губернатора, которые привели к ухудшению социально-экономической ситуации в Алтайском крае.
Из текста этого документа явствует, что губернатору вменяются в вину действия, которые сложно назвать ненадлежащим исполнением полномочий (например, в доказательство приводятся статистические данные о снижении в 2004 г. темпов прироста объемов промышленной продукции более чем в два раза, сокращении поголовья скота и т. п.), или же оценке подвергается «стиль» работы губернатора («нерегулярно проводятся оперативные совещания главы администрации со своими заместителями и руководителями структурных подразделений»). Очевидно, что сложно установить виновность губернатора (даже исключая категории умысла и неосторожности и руководствуясь так называемой «объективной трактовкой» вины) в тех или иных социально-экономических процессах, происходящих в крае, поскольку здесь действуют десятки факторов, не зависящих от воли главы субъекта (изменение экономической конъюнктуры, деятельность федерального правительства, рост (падение) потребительских ожиданий и т. д.).
Может быть, именно поэтому Президент РФ В. В. Путин оставил без внимания обращение алтайских парламентариев о недоверии губернатору края.
Итак, такое основание выражения недоверия, как ненадлежащее осуществление полномочий, требует корректировки с тем, чтобы избежать использования конституционно-правовой санкции в целях борьбы с оппонентами из другого политического лагеря.
Следует также особо отметить, что законодателем сохранен и прежний механизм ответственности главы субъекта перед Президентом РФ, включающий вынесение предупреждения главой государства, судебных решений и сроки на выполнение решения суда (два месяца) и на устранение нарушений, указанных в предупреждении (один месяц). Вместе с тем, нет сомнений, что данная конструкция не имеет шансов быть примененной на практике, поскольку новая модель ответственности фактически охватывает все случаи нарушений законодательства, оставляя на усмотрение главы государства выявление правонарушений в деятельности высшего должностного лица субъекта РФ. В такой ситуации дальнейшее сохранение означенного правового механизма в российском законодательстве лишено всякого смысла.
Наряду с новеллами механизма ответственности высшего должностного лица, законом модифицирована и конструкция ответственности органа законодательной власти субъекта РФ перед федеральными органами власти. Усиление, а точнее упрощение процедуры ответственности региональных парламентов очевидно. Среди оснований досрочного прекращения полномочий парламента субъекта законодатель определил случаи его роспуска Президентом РФ, а именно: при принятии парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и несогласовании представленной Президентом России кандидатуры главы субъекта РФ.
В случае, если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа.
Если в течение трех месяцев после предупреждения региональный парламент не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить. В прежней же редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативам Государственной Думы и Совета Федерации, Президент мог лишь инициировать проект федерального закона о роспуске регионального парламента.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8‑П признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в Законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия». Однако КС оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента федеральным законом, а не указом Президента РФ — подзаконным актом. Отнюдь не очевидно, останется ли конституционной данная санкция с изменением субъекта ее применения.
В Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14‑П[18] по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[19] КС указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 г. № 12‑П[20] по делу о проверке конституционности Закона от 15 апреля 1998 г. № 64‑ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».[21] В упомянутом выше Постановлении от 4 апреля 2002 г. КС подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ. Следовательно, КС определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме как законодательным органом. Таким образом, Суду необходимо признать ныне действующий порядок роспуска регионального парламента неконституционным, хотя, вероятно, Суд изменит свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ.[22]
Другим, новым основанием для роспуска парламента Президентом является отклонение или непринятие решения региональным парламентом по представленной Президентом кандидатуре главы субъекта РФ. Президент России проводит консультации с региональным парламентом по кандидатуре главы субъекта в течение месяца со дня отклонения кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или согласовании, если региональный парламент дважды отклонил представленную кандидатуру (кандидатуры); дважды не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями главы субъекта РФ; отклонил, а во второй раз не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры; не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры, а во второй раз отклонил представленную кандидатуру на должность главы региона.
По истечении месячного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре главы региона, назначить временно исполняющего обязанности руководителя субъекта РФ, распустить региональный парламент. Если после представления в третий раз кандидатуры на должность руководителя субъекта законодательный орган принял решение о ее отклонении либо не принял кадровое решение, Президент вправе его распустить. Совершенно очевидно, что роспуск в этом случае из меры негативной конституционно-правовой ответственности преобразуется в меру ответственности политической, в отсутствие таких традиционных оснований ответственности, как противоправность и вина.