Безусловно, такое всеобъемлющее расширение полномочий Президента РФ по роспуску региональных парламентов в значительной мере подрывает конституционные принципы федерализма, демократии, разделения властей, что вызывает обоснованные сомнения в конституционности законодательных новелл. Поэтому следует ослабить излишнюю концентрацию властных полномочий у Президента РФ, наделив, как отмечалось, только законодательный орган субъекта РФ правом представлять ему кандидатуру главы региона.
В ст. 269 Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ предусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий региональных органов, среди которых:
— стихийные бедствия и чрезвычайные ситуации, когда региональные органы власти отсутствуют или не могут быть сформированы;
— бюджетная задолженность свыше 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;
— нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, подтвержденное соответствующим судом.
Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в первом случае принимается президентским указом, где должен быть четко определен перечень адресуемых федеральным органам полномочий и непосредственно указаны конкретные органы и должностные лица, а также срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы их органов власти, изменением статуса субъекта или границ между субъектами (п. 3 ч. 2 ст. 269 Закона). Во втором случае по ходатайству Правительства России решением Высшего Арбитражного Суда РФ вводится временная финансовая администрация. В третьем случае временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ. Конституционность данных мер ответственности справедливо оспаривается в литературе.[23] Некоторые авторы утверждают, что возложение полномочий региональных органов на федеральные может быть истолковано как присвоение властных полномочий, что запрещает Конституция РФ (ч. 4 ст. 3).[24] Конечно, не следует демонизировать вторжение Федерации в полномочия субъектов, так как именно Федерация в силу наличия суверенитета может принимать те меры, которые необходимы для сохранения государственной целостности, противодействия ненадлежащему осуществлению государственных полномочий, независимо от того, каким уровнем власти они реализуются. Именно поэтому указанная мера ответственности давно признана законодательством многих федеративных государств и применяется на практике (ФРГ, Индия).
Таким образом, федеральный законодатель заметно усиливает меры конституционной ответственности органов субъектов РФ, смещая полномочия в сторону Федерации, однако ответственность последней за невыполнение своих полномочий (ст. 71 Конституции РФ) законодательно не закреплена. Потому мы разделяем позицию ученых, утверждающих, что ответственность региональных органов власти должна быть уравновешена ответственностью органов федеральных.[25] Надлежит разработать механизмы ответственности Федерации, которыми могут стать, например, дополнительные выплаты региону, если субвенции или дотации были перечислены не полностью или несвоевременно, либо отзыв членов Совета Федерации региональным органом, а также отстранение от должности полпреда Президента РФ в федеральном округе по инициативе глав субъектов РФ (группы глав регионов при нарушении прав последних или законодательства). В любом случае, созрели политико-правовые предпосылки для разработки таких механизмов, что может явиться предметом отдельного исследования.
Ответственность органов местного самоуправления: законодательные основы и перспективы. Ответственность органов местного самоуправления перед государством ранее была предусмотрена ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а ныне регламентирована в ст. 72 одноименного Закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ,[26] закрепляющей, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими федеральной Конституции, федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
В прежнем Законе указывалось на наличие вредных последствий незаконных действий или решений, повлекших нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось вынесение письменного предупреждения о возможном досрочном прекращении полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на которое указанные лица должны были отреагировать в течение месяца.
Роспуск представительного органа местного самоуправления осуществлялся законом субъекта РФ либо федеральным законом, а отрешение главы муниципального образования от должности — указом (постановлением) губернатора, за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента России. В новом Законе федеральные органы выведены из механизма применения такой ответственности, право принятия решений сохранено за региональными органами государственной власти, не требуется установления негативных последствий нарушения закона, «выпала» стадия вынесения предупреждения выборным лицам местного самоуправления.
Статья 73 нового Закона определяет: в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции России, федеральному или региональному законодательству, уставу муниципального образования, а указанный представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного этим решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, руководитель субъекта России в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения вышеуказанного решения, вносит в региональный парламент проект закона субъекта РФ о роспуске местного представительного органа.
Как видим, законодатель усложнил процедуру роспуска, предусмотрев наличие как минимум двух судебных решений, возможность законодательной инициативы только главы региона при принятии закона о роспуске, увеличил срок на выполнение судебного решения местным представительным органом до трех месяцев, установил четкие основания для его роспуска законом субъекта РФ. Законодатель оставил органам местного самоуправления право обжаловать в суд решение регионального парламента о роспуске.
Исходя из решений КС, такой подход не противоречит федеральной Конституции. Как отмечалось, в Постановлении от 16 октября 1997 г. Суд указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией.
В то же время данный механизм имеет ряд недостатков, среди которых отсутствие ответственности местного представительного органа за систематическое издание незаконных актов, определение в качестве основания ответственности факта неисполнения судебного решения, а не издания незаконных актов и пр.[27] Должно получить поддержку предложение С. Д. Князева закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска уклонение депутатов или их части от проведения заседаний.[28]
Таким образом, права представительного органа гарантированы как требованием о наличии двух судебных решений, так и усложненным порядком роспуска, а также возможностью обжалования закона о роспуске в суд. Однако возможна ситуация, когда глава муниципального образования (местной администрации) наложил вето на акт, принятый представительным органом во исполнение решения суда, тогда местный парламент не должен привлекаться к ответственности, хотя закон и не содержит условий, исключающих ответственность представительного органа.[29]
Согласно ст. 74 Закона 2003 г. глава субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным и региональным законам, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению данного решения;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.