Как следует из анализа процедуры отрешения главы муниципального образования, она отличается от механизма роспуска местного представительного органа как основаниями (не только принятие акта, но и совершение определенных противоправных действий), так и сроками исполнения судебных решений, а также ненадобностью второго судебного решения, подтверждающего факт неисполнения первого судебного решения (этот факт устанавливается главой субъекта РФ). Срок, в течение которого глава региона издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Закон предоставляет главе муниципального образования право обжаловать решение об отрешении в суд.
Важно обратить внимание и на то, что новый Закон устанавливает ответственность не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, который может быть не выборным, а назначенным по контракту.[30] Также, в отличие от прежнего, новый Закон не предусматривает возможности назначения главой субъекта РФ временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Потому вопрос об исполнении таковых может остаться открытым в случае, если устав муниципального образования данную ситуацию не оговаривает. Скорее всего, законодатель исходил из добросовестности и полноты муниципального правотворчества, что, к сожалению, не всегда имеет место быть.
Следует отметить, что законодателем осталась нерешена проблема ответственности главы муниципального образования за незаконные решения, оформленные постановлением представительного органа, который он возглавлял и/или имеет (имел) в нем большинство сторонников. Речь о том, что таким образом глава муниципального образования располагает возможностью форсировать принятие незаконных решений или, наоборот, затягивать принятие важных решений, ссылаясь на то, что они должны приниматься коллегиально местным представительным органом. Именно в таких случаях затруднительно определить субъекта, подлежащего уголовно-правовой и административной ответственности. Главу привлечь к такой ответственности нельзя, поскольку решения приняты представительным органом. Последний, будучи органом коллегиальным, не является субъектом уголовно-правовой или административной ответственности. Поэтому законодателю следует разработать механизм юридической ответственности главы муниципального образования в таких ситуациях, обратив внимание не только на органы, формально принимающие незаконные решения, но и на субъектов, инициирующих эти решения или, напротив, блокирующих принятие надлежащих решений.
Серьезной законодательной новеллой явилась возможность временного осуществления отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти. Прежние законодательные акты, а также решения КС такую возможность исключали. Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по «курскому делу» Суд подчеркнул, что исходя из положений ст. 12, 130 Конституции РФ вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления и население непосредственно, а не органы государственной власти.[31] В то же время новый Закон не предусмотрел возможность передачи местных полномочий региональным органам власти в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта РФ более целесообразна.[32]
Тем не менее в Законе четко прописаны условия, при которых полномочия местных органов переходят к органам государственной власти субъектов РФ, среди них: отсутствие местных органов в связи с чрезвычайными обстоятельствами; наличие крупной (более 30 % собственных доходов бюджета) бюджетной задолженности или задолженности по исполнению бюджетных обязательств (более 40 % ассигнований в отчетном бюджетном году);[33] нецелевое расходование бюджетных средств при реализации отдельных государственных полномочий. В первом случае решение принимает глава региона по представлению местного или регионального представительного органа.[34] Во втором случае по ходатайству компетентного органа решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация сроком до одного года в целях восстановления платежеспособности муниципального образования. В третьем случае решение принимается высшим исполнительным органом региона с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Муниципалитет может обжаловать в судебном порядке принятые государственными органами решения.
Следует поддержать мнение В. С. Кашо о наличии целого ряда проблем, которые не решены на законодательном уровне: «В каких случаях местный бюджет будет утверждать представительный орган, в каких — законодательный орган субъекта, продолжает ли работу глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления и какие полномочия они осуществляют, какие конкретно полномочия могут осуществлять органы государственной власти — представляется нелогичным, что при нарушениях в осуществлении отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления отбираются собственные полномочия... по решению вопросов местной жизни».[35]
Также необходимо уточнить основания для изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, ведь иногда нецелевое использование является вынужденной мерой (ремонт прорванной теплотрассы осуществляется за счет субвенций). Другая проблема, не решенная законом: как быть в том случае, когда местная администрация саботирует, тормозит исполнение бюджета, принятого законодательным органом субъекта, в то время как закон предусматривает только контроль органов исполнительной власти субъекта за исполнением бюджета местного самоуправления, а не участие в реализации бюджета?
Рассмотренный механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления отражает односторонний характер их ответственности, как и на проанализированном вышестоящем уровне. Но нередко причиной неисполнения местными органами своих полномочий служат правонарушения со стороны органов государственной власти. Речь идет о тех случаях, когда в результате невыполнения (ненадлежащего выполнения) органами государства своих обязанностей местные органы лишаются возможности осуществлять переданные полномочия, а также часть собственных полномочий. Поэтому уместно поставить вопрос об установлении взаимной ответственности муниципальных и государственных органов. Такой шаг повысил бы эффективность взаимодействия местных и региональных органов, подтвердил бы ответственный характер деятельности не только муниципальных органов, но и органов государственной власти, которые порой «забывают» о местном самоуправлении и при этом, будучи явно не заинтересованными в законодательном закреплении своих обязанностей, требуют выполнения обязанностей местными органами, зачастую нарушая их права.
В целом механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления качественно модернизирован по сравнению с прежним Законом. Конечно, деятельность муниципальных органов должна быть подконтрольной и ответственной, но — одновременно — и гарантированной государством.
Таким образом, новые подходы к установлению (усилению) конституционно-правовой ответственности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления явились следствием проводимой в стране политики «укрепления властной вертикали».
Правовая оценка новой модели ответственности, по нашему мнению, не может быть однозначной.
Во-первых, усиление роли главы государства, а фактически построение моноцентричной инстанции ответственности с чисто условными основаниями применения санкций в определенной мере противоречит принципам демократии и основам конституционного строя России. И отрицать это просто нелогично.
Во-вторых, означенные меры конституционной ответственности региональных органов перед федеральными свидетельствуют об излишне централизованном характере их отношений, разрушают федеративную структуру государства как выражение принципа децентрализации властных полномочий и субсидиарности, а также систему сдержек и противовесов при разделении государственной власти по вертикали.
В-третьих, несмотря на определенное противоречие классическим формам ответственности органов государственной власти и концентрацию правоприменительных полномочий у Президента РФ, изменение схемы применения санкций в отношении органов власти субъектов вызывает двоякую оценку. С одной стороны, понятно, что требования политико-экономической целесообразности, а также упрочения и повышения эффективности управленческих связей жестко связаны с подчинением исполнительной власти субъекта РФ Президенту России (думается, нет необходимости приводить многочисленные свидетельства установления «феодальных» порядков в вотчинах отдельных губернаторов). Изменение порядка избрания главы субъекта с неизбежностью повлекло усиление его ответственности перед главой государства, так как именно Президент в действующей сверхцентрализованной схеме исполнительной власти несет персональную ответственность перед народом за деятельность высшего должностного лица региона. Но, с другой стороны, нельзя не отметить, что избранные правовые варианты решения проблемы контроля Федерации за органами исполнительной власти субъектов кажутся далеко не лучшими. Представляется, что в первую очередь следует легитимировать расширение президентских прерогатив, что можно осуществить путем толкования Конституционным Судом спорных норм либо же путем корректировки соответствующего законодательства. Далее надлежит обеспечить учет региональных интересов при назначении высшего должностного лица субъекта Президентом (представление кандидатур региональным парламентом, а также политическими партиями, победившими на региональных выборах), а также процессуальные гарантии от политически мотивированного отрешения главы субъекта от должности. Этому может служить, например, обязательное участие в установлении фактов нарушений закона судебных органов или законодательного органа субъекта, исключение «субъективных» условий отрешения от должности главы субъекта («утрата доверия»).