Согласно статье 29 Амстердамского договора обеспечение безопасности граждан Европейского союза в рамках «пространства свободы, безопасности и правопорядка» достигается посредством трех основных инструментов:
- сотрудничества полицейских сил, таможенных и других компетентных органов государств-членов как непосредственно, так и в рамках Европейского полицейского ведомства;
- сотрудничества между судебными и другими компетентными органами государств-членов;
- сближения норм уголовного законодательства государств-членов.
Правовую основу реализации указанных направлений сотрудничества образуют различные по своей юридической природе нормы.
Поскольку вплоть до 1999 г. (вступление в силу Амстердамского договора) уголовно-правовая деятельность в большей степени относилась к сфере внутренних дел государств-членов, их взаимоотношения в данной области регулировались посредством различных соглашений, обладающих всеми признаками международных договоров. Примером таких многосторонних соглашений в рамках Европейского союза являются:
Конвенция о гармонизации политики в области предоставления политического убежища 1990 г.,
Конвенция о Европоле 1995 г.,
Шенгенские соглашения до их включения в правовую систему ЕС,
Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза 1997 г.;
Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами - членами ЕС 2000 г. и другие.
Конвенции, заключаемые государствами-членами в сфере общей уголовной политики, являются обязательными для участников, однако не имплементируются автоматически во внутригосударственное законодательство, не имеют прямого действия и не подлежат непосредственному применению судами при рассмотрении конкретных дел.
После закрепления за Европейским союзом законодательных полномочий в рамках третьей «опоры» Совет ЕС получил возможность использовать «различные формы и процедуры, способствующие достижению целей Союза» (ст. 34). Среди них: согласование общих позиций, принятие рамочных решений в целях сближения национальных законодательств и решений по другим вопросам, разработка конвенций в целях рекомендации государствам для принятия.
Основное значение для обеспечения правового регулирования общей уголовной политики имеют решения и рамочные решения, издаваемые Советом.
Рамочные решения направлены прежде всего на гармонизацию уголовных законодательств государств и представляют собой некоторого рода правовые стандарты, которые обязательны для государств-членов в том, что касается результатов, однако не являются актами прямого действия и оставляют за национальными властями право выбора форм и методов реализации закрепленных положений. Решения Совета являются обязательными и также не имеют прямого действия.
Кроме того, поскольку ряд вопросов в сфере проведения общей уголовной политики находится в ведении Союза (иммиграционная политика), Совет может принимать также директивы, которые по своим юридическим свойствам близки рамочным решениям, однако принимаются не в рамках третьей, а в рамках первой «опоры» ЕС.
В последнее время характерно принятие Советом ЕС ряда вышеуказанных актов, направленных на гармонизацию национальных уголовных законодательств в части криминализации и обеспечения ответственности за совершение преступлений, представляющих особую угрозу развитию Союза.
Среди них:
рамочное решение «Об усилении защиты от фальшивомонетничества в связи с введением евро посредством мер уголовной ответственности и других санкций» от 29 мая 2000 г.,
рамочное решение «Об отмывании денег, идентификации, выявлении, замораживании или изъятии и конфискации орудий совершения преступлений и доходов от преступной деятельности» от 26 июня 2001 г.,
Директива «Об установлении определения для помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию» от 28 ноября 2002 г.,
рамочное решение «О повышении стандартов уголовной ответственности в целях наказания за помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию» от 28 ноября 2002 г.,
рамочное решение «О борьбе с терроризмом» от 13 июня 2002 г. и другие.
Как правило, принимаемые Советом акты в уголовно-правовой сфере содержат следующие аспекты:
- провозглашение определенного деяния в качестве преступного на территории Союза и установление признаков составов преступлений;
- установление видов и размеров наказаний для физических лиц;
- перечень отягчающих и смягчающих обстоятельств;
- основания и меры ответственности для юридических лиц;
- порядок осуществления юрисдикции и уголовного преследования;
- указание на срок имплементации.
Полицейское сотрудничество государств - членов Европейского союза складывается прежде всего в рамках такой организации, как Европейское полицейское ведомство, или Европол. Европейская полиция создана на основе Конвенции о Европоле 1995 г., определяющей основные задачи и направления ее деятельности. Конвенция вступила в силу 1 октября 1998 г., после чего был принят еще ряд документов, регламентирующих статус организации и ее сотрудников.
Целью Европола является повышение эффективности деятельности соответствующих компетентных органов власти государств - членов ЕС и укрепление сотрудничества с ними в борьбе с особо опасными формами международной преступности в том случае, если имеются факты, указывающие на то, что были задействованы структуры организованной преступности или преступление затрагивает интересы двух и более государств-членов. Для достижения поставленной цели организация проводит сбор и анализ информации, предоставляемой национальными правоохранительными органами, а также ее распространение при помощи специальных средств, включая компьютеризированную систему.
Европол занимает особое положение в организационном механизме Европейского Союза. Несмотря на то что это самостоятельная международная организация, ее автономия тем не менее носит ограниченный характер. Большое влияние на формирование правового статуса Европола оказывает Совет ЕС, который посредством своих решений может вносить изменения в определения преступлений, содержащиеся в учредительной конвенции, расширять предметную компетенцию организации, утверждает бюджет, назначает и может освобождать от должности Директора Европола и его заместителей, регулирует порядок международных связей.
Сфера подмандатной деятельности Европола включает в себя:
- терроризм, незаконную торговлю ядерными и радиоактивными веществами, контрабанду оружия, боеприпасов и взрывчатки; расизм и ксенофобию. После террористических актов в США 11 сентября 2001 г. главы государств и правительств ЕС провели чрезвычайное заседание в Брюсселе, по итогам которого был одобрен План действий в сфере борьбы с терроризмом, и данные преступления были объединены в Программу сдерживания терроризма. Кроме того, компетенция Европола во многом была расширена: ему было поручено более активно собирать сведения о терроризме, создать экспертную группу из 30 человек и заключить два соглашения о сотрудничестве с США об обмене офицерами связи и личными данными. Группа была распущена в конце 2002 г. и ее функции перешли к Европолу;
- незаконную торговлю наркотиками. Известно, что с 1994 г. Европол функционировал в качестве Европейского отдела по борьбе с наркотиками, и на сегодняшний день преступления в области незаконного распространения наркотических средств занимают одно из ведущих мест в деятельности европейской полиции. Особое внимание борьбе с данным преступлением в рамках организации, а также программе ЕС по борьбе с распространением наркотиков на 2000 - 2004 гг. уделено в Венском плане действий, принятом на саммите в 1998 г.;
- действия, направленные на легализацию преступных доходов. Европол распространил свою деятельность на данное преступление на основании дополнения, внесенного в Конвенцию Советом ЕС 30 ноября 2000 г. Как отметил заместитель директора Европола Йенс Хойбьерг, борьба с отмыванием денег и выявление финансовых потоков, имеющих преступное происхождение, приоритетны в деятельности Европола. В данном направлении организация оказывает поддержку странам - участницам ЕС, выявляя связи среди преступников, в отношении которых ведется следствие в таких сферах, как незаконный оборот наркотиков, торговля людьми, терроризм, а также содействует усилиям по блокированию нелегальных потоков наличных денег. Кроме того, эксперты европейской полиции координируют свои действия в рамках регулярных форумов, посвященных данной проблеме с Международной группой по борьбе с финансовыми злоупотреблениями, Европейской банковской ассоциацией и другими организациями;
- фальшивомонетничество. Данная группа преступлений была отнесена к ведению организации на основе решения Совета ЕС от 29 апреля 1999 г. «О распространении мандата Европола на вопросы борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой средств платежа». Сегодня усилия европейской полиции направлены на борьбу с деятельностью криминальных группировок, занимающихся подделкой денег. С этой целью Европол сотрудничает с Интерполом, Европейским центральным банком и банками государств, образующих зону евро;
- незаконную иммиграцию. Официальной европейской статистики о численности нелегальных иммигрантов не существует, однако, по мнению германских экспертов, только в Германии их от полумиллиона до полутора миллиона человек. В Греции в 2001 г. задержано более 5000 нелегалов, более 100 контрабандистов людьми и восемь судов, перевозивших мигрантов. Испанская полиция в 1999 г. пресекла деятельность 224 преступных группировок, специализирующихся на нелегальной иммиграции, а в 2001 г. остановила 18000 человек на пути в страну. Многие нелегальные иммигранты находят работу на предприятиях теневой экономики, способствуют росту общеуголовной преступности в Союзе;