Основоположником научной теории федерализма считается Иоханнес Альтузиус, разработавший в 1603 году так называемую федеративную доктрину народного суверенитета. Он характеризовал государство как союз общностей, прямо или косвенно связанных между собой особыми соглашениями, и обосновал идею о преимуществах федеративной системы для сохранения свободы.
Американцы А. Гамильтон, Д. Джей и Д. Мэдисон ввели в научно-политический оборот сам термин «федерализм» и уточнили доктрину Альтузиуса в части прав граждан и полномочий органов государственной власти, провозгласив, что в рамках федеративной системы управления каждый гражданин участвует в двух сообществах: своего штата и союза в целом. Федеральные органы функционируют лишь в пределах делегированной штатами компетенции, в то время как штаты сохраняют за собой всю остаточную власть36.
Во второй половине ХIХ века и в ХХ веке федералистские идеи приобрели столь высокую популярность, что политики и ученые (в лице, например, анархистов-социалистов П.Ж. Прудона М.А. Бакунина, а также французского социолога Р.Арона) были склонны считать теперь уже прошлый ХХ век «эрой федераций», а сами федерации – единственно пригодным средством, способным вывести из политического тупика37.
Осмысление федерализма в юридической науке того периода проходило через призму проблематики суверенитета, а точнее – политико-правового статуса и компетенции федерации и ее субъектов. Согласно позиции Г. Еллинека, П. Лабанда и их сторонников, суверенитетом способна обладать лишь федерация в целом. М. Зейдель, Д. Кольхаун и их последователи, напротив, наоборот признавали суверенитет только за субъектами федерации, особенно при наделении последних правами нулификации и сецессии. А. Токвиль и Г. Вайц, полагая, что политико-юридический статус федерации и ее членов не может быть изменен никем из них в одностороннем порядке, сделали вывод о необходимости делить суверенитет между федерацией и ее членами согласно конституционно закрепленной «доли власти»38.
Федерализм как теория отличается не только разнообразием концептуальных подходов, но и дискуссионностью самого вопроса об их количестве. Одни авторы говорят о двух, другие – о семнадцати вариантах, третьи вообще считают невозможным придерживаться традиционного деления государств на унитарные и федеративные, выдвигая в качестве основного критерия лишь способы и степень сочетания централизованных и децентрализованных методов управления. В зависимости от характера взаимоотношений разных уровней власти (что вполне оправдано, так как именно специфика подобных связей отличает разные формы государственного единства друг от друга) в зарубежной литературе традиционно идентифицируют договорную, централистскую, административную, координационную и дуалистическую концепции федерализма. В более поздний период стали говорить о так называемых «исполнительном федерализме» и «новом федерализме». Влияние последнего проявилось в доктрине конкурентного федерализма, и, наконец, в последние десятилетия заявила о себе концепция так называемого «технократического федерализма»39.
В русской дореволюционной научной юридической литературе о федерации, автономии, конфедерации и вообще о территориальном устройстве государства в той или иной степени упоминали многие исследователи в сфере государственного, международного права и теории государства. Вместе с тем, специальных работ было немного. Это произведения М.Б. Горенберга, А.Н. Жилина, П.Г. Мижуева, Н.И. Палиенко и особенно А.С. Ященко, посвятившего федерализму обе (и магистерскую, и докторскую) диссертации. Его главным научным вкладом стала разработка дуалистической («синтетической») концепции федерализма, но, несмотря на большое ее влияние на советский федерализм, А.С. Ященко считал неприемлемыми любые попытки федерализации России. В 1917 – 1918 годах появились работы М.А. Рейснера и М.П. Лазерсона40.
Представители «старой школы» стали первыми исследователями советской территориально-политической проблематики. Уже в 20-е годы ХХ века появились работы К.А. Архиппова, В.Н. Дурденевского, С.А. Котляревского, Д.А. Магеровского, А.М. Турубинера, содержавшие государственно-правовой анализ СССР, союзных республик и находившихся в их составе автономных республик и автономных областей41.
Советское время не всегда было благоприятным для государственно-правовых исследований, тем более что вплоть до 1937 года не было не только учебников, но и отрицалась сама возможность существования отрасли и науки советского государственного права. Тем не менее, и в этот период ученые по мере возможности не обходили вниманием вопросы государственного единства и суверенитета, освещавшиеся в трудах И.Н. Ананова, Б.А. Борьяна, В.В. Дорогина, И.Д. Левина (явившегося, по его словам, фактическим автором и редактором первого учебника по советскому государственному праву), С.М. Равина, И.П. Трайнина и других авторов. Ряд высказанных ими положений до сих пор не утратил своей актуальности.
В последующие годы на темы федерализма, унитаризма и автономии писали Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Александренко, А.А. Агзамходжаев, А.З. Бегиян, О.В. Берендеев, Л.Ф. Болтенкова, С.Р. Вихарев, С.С. Гилилов, А.И. Денисов, З.Г. Еникеева, А.А. Есаян, Б.Л. Железнов, С.З. Зиманов, Д.Л. Златопольский, К.К. Каракеев, И.Я. Копылов, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.М. Кислицин, А.И. Коваленко, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, Н.Я. Куприц, О.Е. Кутафин, Б.И. Левин, А.И. Лепешкин, Б.Л. Манелис, Ф.А. Муртаза-оглы, В.В. Невинский, М.Т. Онищук, С.Я. Ошеров, В.П. Портнов, А.В. Радвогин, С.И. Русинова, П.Г. Семенов, Ю.Г. Судницын, Э.В. Тадевосян, И.А. Умнова, Н.П. Фарберов, Н.Н. Хороший, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, М.А. Шафир, В.С. Шевцов, В.П. Шерстобитов, С.Э. Эбзеева, Ш.Ш. Ягудин, С.И. Якубовская и другие авторы.
Теоретические изыскания вышеназванных авторов сформировали научно-методическую базу для преподавания студентам юридических вузов и факультетов соответствующей учебной дисциплины и включения в учебные планы специальных курсов на темы территориально-политического устройства нашего государства. Например, в Омском государственном университете с 1989 года читается спецкурс «Российский федерализм» объемом 32 аудиторных часа, ранее называвшийся «Национально-государственное устройство России», а до распада Советского Союза – «Национально-государственное устройство СССР». Форма итогового контроля знаний студентов – зачет. Определенную сложность в преподавании курса составляет то, что по многим базовым понятиям и категориям в науке не сложилось единого мнения.
Не является исключением и понятие «федерация». Уже в ХIХ веке о ней сформировалось мнение как о союзе государств, на что указывал английский исследователь А.В. Дайси, говоря, что «союз есть в самом строгом смысле федеральное государство»42. В 50-е годы ХХ века аналогичное суждение высказал французский государствовед М. Дюверже43. В наши дни эту позицию разделяют М.Ф. Чудаков и В.В. Маклаков. Первый характеризует федерацию как «государственный союз», что в русском языке может быть истолковано так же, как объединение или союз государств44. По мнению второго, это «одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств и государственных образований»45. Абстрагируясь от некоторой противоречивости последнего высказывания, необходимо заметить, что содержание приведенных позиций сформировалось под влиянием того, что основоположники и пропагандисты федерализма нередко сами не видели существенной разницы между федерациями и союзами государств.
Однако в международном праве такое разграничение сложилось уже давно, на что еще в конце ХIХ века обращал внимание профессор Ф.Ф. Мартенс. Полемизируя с немецким ученым И. Блюнчли, он считал союз государств конфедерацией, поскольку «союз государств есть в полном смысле слова международное соединение: оно основывается на общности интересов и уважении внутренней и международной самостоятельности государств-членов союза»46. Несмотря на отсутствие у союзов государств суверенного международного статуса, Ф.Ф. Мартенс, тем не менее, высоко оценивал их потенциальные возможности для «международного общения» и считал недопустимым «смешивать» в этих формированиях международные элементы с государственными.
Противоположностью союзу государств в международном праве издавна считается союзное государство, хотя данные политико-юридические конструкции органически связаны друг с другом. Союзы государств во многих случаях под влиянием не только общности экономических, социальных, национальных интересов или географического положения, но и факторов внешнеполитического характера, требующих усиления сплоченности для охраны безопасности и обороны, перерастают в союзные государства.
Однако последние являются уже государственно-правовыми организациями. Они обладают верховной союзной суверенной властью, выступают единой международной личностью, т.е. субъектом международного права, изымая эти свойства у государств, решивших подчиниться общей союзной власти47.
Международная, конфедеративная сущность союзов государств, в противовес государствам союзного характера, доказывается и считается общепризнанной и в современной международно-правовой науке, и в практике. Поэтому с суждениями об их федеративной государственно-правовой природе согласиться нельзя.