Довольно часто федерацию называют союзным государством, причем такая характеристика встречается не только у специалистов, но и вошла в лексические нормативы русского языка, отразившись в толковых и энциклопедических словарях48. Как отмечалось выше, союзное государство есть следствие более тесного добровольного объединения нескольких государств в одно новое государство, новый суверенный субъект международного права. Объединение происходит на основе договора, причем объединившиеся субъекты переходят в подчинение верховной союзной власти, передают в ее ведение ряд ранее осуществлявшихся самостоятельно вопросов своей компетенции и (в том числе) отказываются от международной правосубъектности. Впоследствии договорные условия закрепляются федеральной общесоюзной конституцией, в соответствие с которой субъекты приводят собственные конституционные акты. Таким образом исторически возникли первые федерации в Швейцарии, США, Венесуэле, Аргентине, а также федерации СССР и некоторых других стран.
В свете изложенного, создание союзного государства характеризуют в литературе как интегративный процесс. Д.Л. Златопольский говорил о государственно-правовом «объединении двух или нескольких государств в одно новое государство»49; Я.Н. Уманский и авторы «Дипломатического словаря» - о «государстве, образованном в результате объединения50; К.В. Арановский – об «объединении … в единое союзное государство»51; А.Н. Кокотов – о государстве, «объединяющем в себе несколько других государств или государственных образований»52.
Ряд ученых говорят о федерации не как о результате объединения или об объединении в союзное (новое, единое) государство, а применяют термин «объединение» в статическом значении, без пояснения его целей или последствий. Например, исследователь канадского федерализма В.Е. Шило рассматривает федерацию как «объединение двух или более государственных образований (земель, штатов, провинций и т.д.), каждое из которых в большем или меньшем объеме обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов»53.
Анализируя эту дефиницию, оставим за рамками нашего внимания характеристики состава субъектов федерации и их признаков и обратимся к семантике слова «объединение». Нетрудно заметить, что без каких-либо дополнительных пояснений относительно предпосылок и форм объединения его значение окажется синонимичным значению слова «союз»54. Следовательно, вместо формулировки В.Е. Шило было бы равнозначным использовать формулировку «союз двух или более земель, штатов, провинций и т.д.».
Однако, как уже указывалось, союз нельзя считать государственно-правовым, то есть федеративным объединением, он может быть лишь формированием конфедеративного или международно-правового характера. Что касается федерации, то, как отметил А.Д. Ковачев, «всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов (например, штатов, земель, кантонов), но представляет собой единое целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных государств»55.
Таким образом, учитывая, что субъекты федерации, будучи суверенными государствами, тем более обладают собственной компетенцией и системой государственных органов, определение понятия федерации, предложенное В.Е. Шило, довольно трудно признать удачным.
Впрочем, представление о федерации как о союзном государстве тоже далеко не универсально. Помимо образованных путем объединения нескольких отдельных государств в одно, появились федерации альтернативного типа, сформированные на территориально-политической базе уже существующих унитарных государств путем перераспределения полномочий между центральной властью и властью провинций с превращением последних в субъекты федерации. Дефиниция «союзное государство» к такого рода суверенным формированиям уже не подходит, в силу чего появились попытки дать другие определения.
Одно из них, предложенное авторами «Нового энциклопедического словаря», выглядит весьма противоречивым. С одной стороны, федерация именуется в нем «союзным государством», а с другой – подчеркивается, что именно «государство образует федеральные единицы-члены, субъекты федерации (например, земли и штаты)»56. Нетрудно заметить, что образование субъектов федерации центральной федеральной властью присуще альтернативным, но отнюдь не союзным федерациям. При заключении союзного федеративного договора будущие субъекты уже налицо, а вот центральной власти еще нет, ее только предстоит создавать. Поэтому ни о каком образовании государством «федеральных единиц» при организации союзной федерации говорить не приходится.
Более удачным и универсальным для обозначения федерации представляется термин «сложное государство», широко применяемый в научной литературе. За рубежом он использовался, например, П. Лабандом, У. Райкером, а в нашей стране – А.Б. Венгеровым, В.И. Ивановой, Р.Л. Ивановым, А.А. Кокотовым, В.М. Корельским, А.И. Мишиным и другими авторами, в том числе в энциклопедических юридических изданиях57.
Объем содержания этого понятия достаточно широк и позволяет охватить все разновидности федеративной государственности, однако вопрос о субъектном составе такого рода образований остается дискуссионным. Л. Дюги, как и впоследствии У. Райкер, видел федерацию состоящей из определенного числа государств, или, по немецкому выражению, «государством государств»58. Ц. Фридрих рассматривал ее как «государство, общее для нескольких государств»59. Ряд отечественных ученых также называют субъектами федерации только государства60.
Однако государства, как полноправные, отдельно существующие суверенные политико-территориальные образования, способны выступить лишь учредителями союзной федерации, создав ее путем заключения единого договора. Потом, став субъектами, они, как известно, в интересах общего блага самоограничивают свои полномочия и предметы ведения. Причем ограничения столь существенны, что ранее суверенные государства вообще утрачивают прежний статус, а в тех федерациях, где провозглашается сохранение субъектами государственного суверенитета, он как бы перестает самостоятельно реализовываться на весь период пребывания в федерации.
В отношении субъектов альтернативных федераций нельзя говорить о сохранении ими суверенитета даже в столь своеобразном варианте. Сохранять можно только то, чем политико-территориальная единица обладала когда бы то ни было, а субъекты альтернативных федераций, будучи преобразованными из провинций унитарного государства, ни верховенства, ни независимости своей власти никогда не имели, в силу чего их тем более нельзя считать суверенными.
В этой связи экс-председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В Баглай подчеркивает, что субъекты многих федераций не являются независимыми государствами, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией61, а П. Лабанд более ста лет назад указывал на то, что состоять в федерации могут только несуверенные государства62. Таким образом, даже в тех федерациях, субъекты которых официально, то есть юридически, названы государствами, подобные наименования носят, скорее, условный характер, указывая на обладание их носителями всего лишь формальными признаками, такими, как территория, система органов власти, законодательство и т.д.
Видимо, с учетом подобного обстоятельства в литературе распространилась другая точка зрения, авторы которой не используют термин «государство» при характеристике субъектов федерации. О.А. Жидков и М.Ф. Чудаков говорят о «государственных образованиях»63, а К.В. Арановский – о «территориях, обладающих собственной государственностью»64. Э.Г. Соловьев называет «государственные и территориальные образования, обладающие определенной политической самостоятельностью»65, а некоторые авторы конструируют федерацию просто «из образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью» без указания на их государственно-подобный или территориальный характер66.
Не все названные подходы одинаково бесспорны. Понятие «государственное образование» по содержанию представляется более широким, чем «государство», и может, на наш взгляд, применяться для обозначения любой разновидности территориальной организации политической (публичной) власти, независимо от ее суверенного либо несуверенного характера. Чаще всего это понятие используется для обозначения несуверенных субъектов, наделенных в той или иной мере привилегиями и автономными полномочиями в отношениях с центральной властью, в связи с чем автономные республики, автономные области и автономные (национальные) округа в СССР отечественные исследователи нередко называли национально-государственными образованиями67.
Вместе с тем, при добавлении слова «суверенное» категория «государственное образование» может применяться и для обозначения государств как суверенных субъектов международного права при любой форме их государственного единства.
Понятие «государственность» также нельзя назвать до конца определенным. Думается, его использование возможно в аспектах как формы, так и содержания. В первом случае по объему он способен охватить все статусные разновидности государственных образований: от суверенных (то есть государств) до автономий в самой минимальной степени. В советский период так обозначали все уровни территориально-властной организации СССР и его субъектов, с той лишь разницей, что союзные, кроме РСФСР, автономные республики, автономные области и округа относили к национальной, а РСФСР и СССР – к интернациональной государственности советских народов68. Причем в содержание национальной государственности некоторые авторы включали районы и сельские советы, созданные по месту компактного проживания этнических общностей. Сегодня они рассматриваются как территориальные образования муниципального уровня, но в советский период местного самоуправления не существовало, а районные, городские, сельские советы считались местными органами государственной власти.